二是多層次。實際上我剛才講了，多層次的住房體系最大特點就是多層次，也就是說解決住房問題，政府在干預市場的時候，首先要把住房按照收入的層次分成不同市場：針對高收入階層消費的高檔房，針對中等收入階層消費的中檔房或者普通房，針對低收入階層的低檔房。

三是連通性。雖然住房市場是多層次的，但是各層次之間應該是連通的。原來消費中等、普通商品房的人群，收入提高后，可以轉過來消費高檔房；原來購買保障房的，收入提高了，可以消費普通商品房。這里面要有一套約束機制，使他們能夠連通起來。連通性還表現(xiàn)在財政、金融、產業(yè)、土地等手段也是相互交融的、相互配合、相互順應的。

四是動態(tài)性。政府的管制和干預，應該隨著收入的增加和住房狀況的改變有所改變。不同的城市、不同的發(fā)展階段、不同的收入水平，政府的干預和管制措施是不一樣的，這就要求不斷變化。

五是綜合性。實際上，住房問題不單是住房問題，而是一個綜合問題，所以解決問題需要多管齊下。

綜上所述，政府與市場合理最佳的組合就是建立多層次的住房公共體系，按照這個思路，根據住房公共政策涉及的方面，我們形成了一個三維的分析框架，也就是說制訂政策的時候，要從三個方面入手：政府干預的內容，政府干預的層次，政府干預的環(huán)節(jié)。

一是政府干預的內容。這里的政府干預是一個廣義的概念，凡是政府在住房市場需要做的事情，我們都把它歸為住房公共政策的內容，包括政府對住房市場的監(jiān)管，對住房市場的調節(jié)，房地產的稅收、金融等。狹義的公共住房政策是指保障貧困家庭住房的政策，包括司法保障方面的政策，政府監(jiān)管或者歸置方面的政策，政府服務方面的政策，還有政府直接參與方面的政策，以及政府調控，政府規(guī)勸，輿論引導等。

二是政府干預的層次。我們根據住房的檔次，把干預的層次也分成幾個方面：輕度干預，中度干預和重度干預。

對高檔房別墅房輕度干預，這個主要依靠市場，特別是對需求這一方，主要通過貨幣政策來解決，也可以通過稅收的政策來抑制這方面的消費，實現(xiàn)某種程度的轉移支付。

對普通商品房中度干預，不僅要前面的市場調節(jié)、貨幣政策、財政政策、稅收政策等調節(jié)，而且還要有一定的補貼在里面，包括財政的、金融的補貼以及稅收的優(yōu)惠。因為普通商品房針對的是中低收入者，他們雖然有一定的住房承受能力，但承受能力不高，不論一次性購房或分期付款，還有一定的困難，這就需要政府給予適當?shù)闹С只蛟?/p>

對社會保障房實行重度干預，對于低收入或無收入等買不起房子的家庭，政府要實行完全干預，給予解決。

三是政府干預的環(huán)節(jié)。從房地產的生產、消費、分配、保有整個的過程看，政府應該怎么干預？應該采取哪些措施？根據不同的環(huán)節(jié)，我們可以把政府干預分成住房金融、住房土地、住房開發(fā)、住房銷售、租賃、中介、保有物業(yè)等。

總的來看，政府干預是向兩個維度進行的。一個維度是對融資、土地開發(fā)、中介、租賃、保有物業(yè)進行干預。規(guī)勸、調控、參與、服務、管制、法制等方面的政策首先可以向這個方面進行干預。當然環(huán)節(jié)不同，干預的方式也不一樣。再一個維度是向住房的不同層次進行干預，不同層次的住房，都涉及這些方面的干預，但干預的內容是不一樣的。這樣就可以把所有住房公共政策都涵蓋在這里面。

政府干預的內容，包括法制、司法保障等方面。法制的合理性、法制的效率會影響市場。政府應該對住房市場進行很好的監(jiān)管而不是簡單保護，包括市場的準入、市場的秩序、市場的壟斷、市場的價格、市場的質量，這是政府義不容辭的責任。現(xiàn)在的問題就是政府在這個方面做得很不夠、很不到位，該管的時候沒有管，沒有管好；不該管的時候，管得很多。房地產市場的問題很多，一個根本的原因就是政府對市場的監(jiān)管不到位，大家都知道，這里有些是體制方面的問題。

政府服務是指政府所應該為消費者和生產者提供住房信息等公共服務，這一點也是很不到位的。住房本身是一個分散的、特殊的產品，各個市場的各個產品都不一樣，差異性很大，信息收集非常困難。這些事情就需要政府和中介組織來做，但這方面做得很不夠。雖然專家已經多次呼吁，但到目前我們也沒有建立一個很好的住房檔案體系。還有，我們應該弄清楚為什么那些腐敗官員能夠擁有那么多套房子，這些基礎的問題沒解決好，宏觀調控就無法很好地進行。

政府參與是指政府直接參與到房地產的各個經濟環(huán)節(jié)中來，包括自身消費，直接所有的或者規(guī)劃生產住房和住房的供給支付補貼等。政府購買房子，自己消費，這是辦公用房。政府直接給低收入家庭建房，或者是在市場上購買房子分配給低收入家庭。

政府調控是指政府通過財政政策、貨幣政策、產業(yè)政策影響房地產市場，間接調控。政府進行了干預，提供了服務，那就存在著稅收。

中國住房市場存在的問題

接下來，我給大家簡單分析一下中國住房市場存在的一些問題。

第一，住房再生產環(huán)節(jié)上的問題。

一是土地方面。雖然土地市場相對完善，但是土地所有權和使用權的出租市場還沒有建立，在土地的征收、出讓、轉讓以及土地所有權和使用權的出租等方面還存在黑市。另外，農民沒有成為農地的主人和平等的市場主體，在征地過程中農民作為弱勢群體，在土地轉交易中沒有實現(xiàn)平等自由的等價交換。在住房拆遷市場上，被拆遷人還處于弱勢的地位，在拆遷過程中，被拆遷人的主體地位和財產權利沒有得到很好的保障，包括法律上的保障。

二是金融方面。金融方面的問題又可以分為商業(yè)性的和政策性的，總的來說，商業(yè)性的住房金融體系不夠完善，主要表現(xiàn)在房地產的資金來源主要是通過銀行信貸來解決的。實際上，一個完善的住房市場，應該是債券、股票、銀行等多個工具搭配形成的。資金的期限不匹配，抵押貸款的創(chuàng)新不夠，服務體系不發(fā)達，尤其是現(xiàn)在的住房抵押貸款存在著許多的問題，制度不完善，風險非常大。

此外，現(xiàn)在的政策性住房體系實際上只有一個公積金。公積金很有限，并且公積金還存在著很大的隱患。除此以外，我國基本上還沒有美國等國家的那些住房抵押貸款的政策體系，而現(xiàn)在我們恰恰就是需要大量的這方面的體系來完善。比如，剛才我們講到的，針對中低等收入者，政府援助、支持的政策體系、利率的優(yōu)惠、抵押貸款的便利、保障等體系都沒有建立。

再者是財政體系不完善，資金問題不僅包括市場化的金融、融資，還包括財政體系。住房保障制度還沒有納入政府的公共財政體系，缺乏穩(wěn)定的資金來源渠道。目前對廉租房的財政資金支持不足，廉租房建筑資金來源渠道不規(guī)范。現(xiàn)在廉租房的資金來源有這樣幾個渠道，一是土地出讓的收益，二是公積金的收益，三是政府財政撥款，四是捐款。這些渠道中除了土地出讓的收益比較穩(wěn)定一點，其他都存在這樣那樣的問題。

現(xiàn)行的財政體系，沒有將住房保障納入財政預算，只有少數(shù)城市建立制度性的財政資金供應計劃，多數(shù)城市依靠公積金的增值收益等作為廉租房的主要資金支持，這是不合理的。

三是開發(fā)方面。這里面我想有兩個方面的問題，一個是房地產企業(yè)問題比較多，它們大多規(guī)模小，資質差，素質低，好多都是項目公司；再一個是開發(fā)體系壟斷性比較強，大城市還好一些，在一些中小城市，幾家開發(fā)商就把整個市場壟斷了，或者壟斷了絕大多數(shù)的市場。

四是銷售方面。銷售方面的問題就是信息不對稱，交易不規(guī)范，大量的違規(guī)交易，二手房、舊房、公房交易量少、比例低，土地住房私自出租等。問題的原因就是監(jiān)管不夠完善。

五是保有方面。這里面有物業(yè)方面的問題，也有住房消費和稅收方面的問題。物業(yè)市場不規(guī)范，還不是買賣雙方平等自由交易的物業(yè)服務市場，全國70%以上的物業(yè)管理企業(yè)都是由房地產開發(fā)公司派出的，物業(yè)管理公司大部分是開發(fā)商的關聯(lián)企業(yè)。

住房結構問題應該說是比較突出的，現(xiàn)在老百姓特別需要中低檔次的房子，但這方面的房子特別少，高檔房特別多，同時市場的監(jiān)管不夠嚴，調控力度不夠。社會保障房的建設面積偏低或者說偏少，甚至許多地方沒有廉租房，經濟適用房也存在著比例逐漸下降的問題。現(xiàn)在普通商品房的房價上漲得比較厲害，一個重要的原因是供應量有限，特別是小戶型的房子，供應量有限。很多中國人都喜歡買大房子、好房子，但是受到市場購買力的約束，實際上好多人尤其是年輕人，并不喜歡買太大的房子。這是我們的政策導致的。假設我們有一種平衡的政策，讓開發(fā)高檔房子和開發(fā)小房子的利潤盡量平均一些，就不會出現(xiàn)這種情況。所以，這也是我們可以改進的一個空間。

第二，住房政策方面的問題。

這個問題與住房的復雜性有關，住房的復雜性要求發(fā)展完善的支撐體系，但是中國的住房制度存在著不同程度的缺陷，也就是住房制度方面存在幾個方面的問題。

一是從法制的角度來看，法制體系不健全，司法執(zhí)行不牢靠，目前的土地征用、出讓、轉讓、土地儲備、房屋拆遷等制度都不是很健全，有些不是很合理。住房的開發(fā)、銷售、出租、中介、物業(yè)等市場制度也不健全，同時住房法律也不太完善，司法效率比較低，即使有法律也不能做到執(zhí)法必嚴、違法必究?，F(xiàn)在無法可依的情況在改變，但是執(zhí)法不嚴、違法必究的情況還依然存在。

二是監(jiān)管體系不成熟，監(jiān)管執(zhí)行不得力。目前政府對住房市場的監(jiān)管存在著橫向上政出多門、互相交叉、互相扯皮，縱向上頭輕腳重、下級牽著上級走、制度不合理、體系殘缺、實施不得力等問題。目前這個監(jiān)管體系是該管的不去管，不該管的老去管。負責市場監(jiān)管的人，得罪人的事情不愿意去做，有錢賺的、有利益的就去管，管得比較多。負責監(jiān)管的上下級之間經常出現(xiàn)土地管理部門的職能是監(jiān)管市領導的問題，土地的開發(fā)通常由市領導負責，土地的管理部門是具體的職能部門，于是就相當于要土地管理局長去監(jiān)管市委書記、市長，這顯然是不現(xiàn)實的，這些都是在制度層面上的一些問題。

三是政府參與的問題。政府干預太過分了，住房保障不完善。過度干預有這么幾個問題，一個是在土地問題上，政府是直接在經營土地。為什么現(xiàn)在房價這么高？為什么宏觀調控調不下去？為什么地方政府熱衷于經營城市？實際上就是經營土地，實際上就是把土地價格搞高了。政府既是所有者，又是經營者，又是監(jiān)管者。自己監(jiān)管自己，不可能監(jiān)管到位，調控不可能解決。

要政府給低收入家庭、無房家庭提供住房保障，這需要掏錢了，所以對低收入的保障面低，對中等收入的援助優(yōu)惠有限，保障方式重購輕租，手段單一。當初住房制度改革時，首先把供應住房轉化為自由住房，這對于當時擁有住房的人是非常有利的，所以推進得很快，一下子就到位了。但還有一部分人沒有房子，這應該是需要政府去解決的，而政府沒有跟上，直到現(xiàn)在還是一個很大的問題?，F(xiàn)在我們開始重視這方面的問題，這就是我說的政府有些方面干預得太過分了，但有些保障又沒有跟上。

四是政府服務的問題。對整個住房市場來說，政府有提供公共服務、提供信息的義務，但政府沒有做好。一方面住房市場的信息缺乏和高度不對稱，另一方面涉及政府干預住房的那些信息，如住房檔案，收入信息系統(tǒng)不健全，無法準確界定住房的保障對象，從而出現(xiàn)了保障供給與實際保障對象錯配等一系列問題。經濟適用房存在這樣那樣的問題，都與信息不對稱有關。

五是稅費結構不合理，稅費種類不簡明。我國住房的稅費種類繁多，目前與住房直接有關的稅種多達12種，收費項目有幾十種，有些地方甚至超過了百種。稅費體系中的租稅費混雜現(xiàn)象比較嚴重，同時結構也不合理，取得稅比較低，扭轉稅比較高，這是有問題的?，F(xiàn)在咱們國家的物業(yè)稅還沒有開征，這是急需改變的。同時，偷稅、漏稅、逃稅的現(xiàn)象非常嚴重，前一段媒體上在炒作房地產公司收益大，但納稅排行榜上卻沒有他們，這顯然是個問題。

六是調控手段不到位，經濟調控部門不配合。我國目前的宏觀調控主要是通過行政手段或行政審批進行的，包括土地審批、項目審批、資金信貸審批，各級政府部門出自自身利益的考慮，加之各級政府及部門之間沒有形成信息共享、平等對話、協(xié)調配合、行動一致的決策體系，所以調控不配套。最簡單的一個表現(xiàn)就是房價高了以后，建設部門的人說是地價高，土地部門說不是地價高，是房價高。一個說房價帶動地價，一個說地價帶動房價，吵得沒完沒了。從2004年我就預料，國家的宏觀調控涉及到七八個部門，如果有一個部門不配合，或者有幾個部門不配合，就搞不下去。結果不出所料，我們發(fā)現(xiàn)央行的意見和其他幾個部門的意見往往是不一樣的，這實際上是部門利益在作怪。