二是多層次。實際上我剛才講了，多層次的住房體系最大特點就是多層次，也就是說解決住房問題，政府在干預(yù)市場的時候，首先要把住房按照收入的層次分成不同市場：針對高收入階層消費的高檔房，針對中等收入階層消費的中檔房或者普通房，針對低收入階層的低檔房。

三是連通性。雖然住房市場是多層次的，但是各層次之間應(yīng)該是連通的。原來消費中等、普通商品房的人群，收入提高后，可以轉(zhuǎn)過來消費高檔房；原來購買保障房的，收入提高了，可以消費普通商品房。這里面要有一套約束機(jī)制，使他們能夠連通起來。連通性還表現(xiàn)在財政、金融、產(chǎn)業(yè)、土地等手段也是相互交融的、相互配合、相互順應(yīng)的。

四是動態(tài)性。政府的管制和干預(yù)，應(yīng)該隨著收入的增加和住房狀況的改變有所改變。不同的城市、不同的發(fā)展階段、不同的收入水平，政府的干預(yù)和管制措施是不一樣的，這就要求不斷變化。

五是綜合性。實際上，住房問題不單是住房問題，而是一個綜合問題，所以解決問題需要多管齊下。

綜上所述，政府與市場合理最佳的組合就是建立多層次的住房公共體系，按照這個思路，根據(jù)住房公共政策涉及的方面，我們形成了一個三維的分析框架，也就是說制訂政策的時候，要從三個方面入手：政府干預(yù)的內(nèi)容，政府干預(yù)的層次，政府干預(yù)的環(huán)節(jié)。

一是政府干預(yù)的內(nèi)容。這里的政府干預(yù)是一個廣義的概念，凡是政府在住房市場需要做的事情，我們都把它歸為住房公共政策的內(nèi)容，包括政府對住房市場的監(jiān)管，對住房市場的調(diào)節(jié)，房地產(chǎn)的稅收、金融等。狹義的公共住房政策是指保障貧困家庭住房的政策，包括司法保障方面的政策，政府監(jiān)管或者歸置方面的政策，政府服務(wù)方面的政策，還有政府直接參與方面的政策，以及政府調(diào)控，政府規(guī)勸，輿論引導(dǎo)等。

二是政府干預(yù)的層次。我們根據(jù)住房的檔次，把干預(yù)的層次也分成幾個方面：輕度干預(yù)，中度干預(yù)和重度干預(yù)。

對高檔房別墅房輕度干預(yù)，這個主要依靠市場，特別是對需求這一方，主要通過貨幣政策來解決，也可以通過稅收的政策來抑制這方面的消費，實現(xiàn)某種程度的轉(zhuǎn)移支付。

對普通商品房中度干預(yù)，不僅要前面的市場調(diào)節(jié)、貨幣政策、財政政策、稅收政策等調(diào)節(jié)，而且還要有一定的補(bǔ)貼在里面，包括財政的、金融的補(bǔ)貼以及稅收的優(yōu)惠。因為普通商品房針對的是中低收入者，他們雖然有一定的住房承受能力，但承受能力不高，不論一次性購房或分期付款，還有一定的困難，這就需要政府給予適當(dāng)?shù)闹С只蛟?/p>

對社會保障房實行重度干預(yù)，對于低收入或無收入等買不起房子的家庭，政府要實行完全干預(yù)，給予解決。

三是政府干預(yù)的環(huán)節(jié)。從房地產(chǎn)的生產(chǎn)、消費、分配、保有整個的過程看，政府應(yīng)該怎么干預(yù)？應(yīng)該采取哪些措施？根據(jù)不同的環(huán)節(jié)，我們可以把政府干預(yù)分成住房金融、住房土地、住房開發(fā)、住房銷售、租賃、中介、保有物業(yè)等。

總的來看，政府干預(yù)是向兩個維度進(jìn)行的。一個維度是對融資、土地開發(fā)、中介、租賃、保有物業(yè)進(jìn)行干預(yù)。規(guī)勸、調(diào)控、參與、服務(wù)、管制、法制等方面的政策首先可以向這個方面進(jìn)行干預(yù)。當(dāng)然環(huán)節(jié)不同，干預(yù)的方式也不一樣。再一個維度是向住房的不同層次進(jìn)行干預(yù)，不同層次的住房，都涉及這些方面的干預(yù)，但干預(yù)的內(nèi)容是不一樣的。這樣就可以把所有住房公共政策都涵蓋在這里面。

政府干預(yù)的內(nèi)容，包括法制、司法保障等方面。法制的合理性、法制的效率會影響市場。政府應(yīng)該對住房市場進(jìn)行很好的監(jiān)管而不是簡單保護(hù)，包括市場的準(zhǔn)入、市場的秩序、市場的壟斷、市場的價格、市場的質(zhì)量，這是政府義不容辭的責(zé)任?，F(xiàn)在的問題就是政府在這個方面做得很不夠、很不到位，該管的時候沒有管，沒有管好；不該管的時候，管得很多。房地產(chǎn)市場的問題很多，一個根本的原因就是政府對市場的監(jiān)管不到位，大家都知道，這里有些是體制方面的問題。

政府服務(wù)是指政府所應(yīng)該為消費者和生產(chǎn)者提供住房信息等公共服務(wù)，這一點也是很不到位的。住房本身是一個分散的、特殊的產(chǎn)品，各個市場的各個產(chǎn)品都不一樣，差異性很大，信息收集非常困難。這些事情就需要政府和中介組織來做，但這方面做得很不夠。雖然專家已經(jīng)多次呼吁，但到目前我們也沒有建立一個很好的住房檔案體系。還有，我們應(yīng)該弄清楚為什么那些腐敗官員能夠擁有那么多套房子，這些基礎(chǔ)的問題沒解決好，宏觀調(diào)控就無法很好地進(jìn)行。

政府參與是指政府直接參與到房地產(chǎn)的各個經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)中來，包括自身消費，直接所有的或者規(guī)劃生產(chǎn)住房和住房的供給支付補(bǔ)貼等。政府購買房子，自己消費，這是辦公用房。政府直接給低收入家庭建房，或者是在市場上購買房子分配給低收入家庭。

政府調(diào)控是指政府通過財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策影響房地產(chǎn)市場，間接調(diào)控。政府進(jìn)行了干預(yù)，提供了服務(wù)，那就存在著稅收。

中國住房市場存在的問題

接下來，我給大家簡單分析一下中國住房市場存在的一些問題。

第一，住房再生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的問題。

一是土地方面。雖然土地市場相對完善，但是土地所有權(quán)和使用權(quán)的出租市場還沒有建立，在土地的征收、出讓、轉(zhuǎn)讓以及土地所有權(quán)和使用權(quán)的出租等方面還存在黑市。另外，農(nóng)民沒有成為農(nóng)地的主人和平等的市場主體，在征地過程中農(nóng)民作為弱勢群體，在土地轉(zhuǎn)交易中沒有實現(xiàn)平等自由的等價交換。在住房拆遷市場上，被拆遷人還處于弱勢的地位，在拆遷過程中，被拆遷人的主體地位和財產(chǎn)權(quán)利沒有得到很好的保障，包括法律上的保障。

二是金融方面。金融方面的問題又可以分為商業(yè)性的和政策性的，總的來說，商業(yè)性的住房金融體系不夠完善，主要表現(xiàn)在房地產(chǎn)的資金來源主要是通過銀行信貸來解決的。實際上，一個完善的住房市場，應(yīng)該是債券、股票、銀行等多個工具搭配形成的。資金的期限不匹配，抵押貸款的創(chuàng)新不夠，服務(wù)體系不發(fā)達(dá)，尤其是現(xiàn)在的住房抵押貸款存在著許多的問題，制度不完善，風(fēng)險非常大。

此外，現(xiàn)在的政策性住房體系實際上只有一個公積金。公積金很有限，并且公積金還存在著很大的隱患。除此以外，我國基本上還沒有美國等國家的那些住房抵押貸款的政策體系，而現(xiàn)在我們恰恰就是需要大量的這方面的體系來完善。比如，剛才我們講到的，針對中低等收入者，政府援助、支持的政策體系、利率的優(yōu)惠、抵押貸款的便利、保障等體系都沒有建立。

再者是財政體系不完善，資金問題不僅包括市場化的金融、融資，還包括財政體系。住房保障制度還沒有納入政府的公共財政體系，缺乏穩(wěn)定的資金來源渠道。目前對廉租房的財政資金支持不足，廉租房建筑資金來源渠道不規(guī)范?，F(xiàn)在廉租房的資金來源有這樣幾個渠道，一是土地出讓的收益，二是公積金的收益，三是政府財政撥款，四是捐款。這些渠道中除了土地出讓的收益比較穩(wěn)定一點，其他都存在這樣那樣的問題。

現(xiàn)行的財政體系，沒有將住房保障納入財政預(yù)算，只有少數(shù)城市建立制度性的財政資金供應(yīng)計劃，多數(shù)城市依靠公積金的增值收益等作為廉租房的主要資金支持，這是不合理的。

三是開發(fā)方面。這里面我想有兩個方面的問題，一個是房地產(chǎn)企業(yè)問題比較多，它們大多規(guī)模小，資質(zhì)差，素質(zhì)低，好多都是項目公司；再一個是開發(fā)體系壟斷性比較強(qiáng)，大城市還好一些，在一些中小城市，幾家開發(fā)商就把整個市場壟斷了，或者壟斷了絕大多數(shù)的市場。

四是銷售方面。銷售方面的問題就是信息不對稱，交易不規(guī)范，大量的違規(guī)交易，二手房、舊房、公房交易量少、比例低，土地住房私自出租等。問題的原因就是監(jiān)管不夠完善。

五是保有方面。這里面有物業(yè)方面的問題，也有住房消費和稅收方面的問題。物業(yè)市場不規(guī)范，還不是買賣雙方平等自由交易的物業(yè)服務(wù)市場，全國70%以上的物業(yè)管理企業(yè)都是由房地產(chǎn)開發(fā)公司派出的，物業(yè)管理公司大部分是開發(fā)商的關(guān)聯(lián)企業(yè)。

住房結(jié)構(gòu)問題應(yīng)該說是比較突出的，現(xiàn)在老百姓特別需要中低檔次的房子，但這方面的房子特別少，高檔房特別多，同時市場的監(jiān)管不夠嚴(yán)，調(diào)控力度不夠。社會保障房的建設(shè)面積偏低或者說偏少，甚至許多地方?jīng)]有廉租房，經(jīng)濟(jì)適用房也存在著比例逐漸下降的問題。現(xiàn)在普通商品房的房價上漲得比較厲害，一個重要的原因是供應(yīng)量有限，特別是小戶型的房子，供應(yīng)量有限。很多中國人都喜歡買大房子、好房子，但是受到市場購買力的約束，實際上好多人尤其是年輕人，并不喜歡買太大的房子。這是我們的政策導(dǎo)致的。假設(shè)我們有一種平衡的政策，讓開發(fā)高檔房子和開發(fā)小房子的利潤盡量平均一些，就不會出現(xiàn)這種情況。所以，這也是我們可以改進(jìn)的一個空間。

第二，住房政策方面的問題。

這個問題與住房的復(fù)雜性有關(guān)，住房的復(fù)雜性要求發(fā)展完善的支撐體系，但是中國的住房制度存在著不同程度的缺陷，也就是住房制度方面存在幾個方面的問題。

一是從法制的角度來看，法制體系不健全，司法執(zhí)行不牢靠，目前的土地征用、出讓、轉(zhuǎn)讓、土地儲備、房屋拆遷等制度都不是很健全，有些不是很合理。住房的開發(fā)、銷售、出租、中介、物業(yè)等市場制度也不健全，同時住房法律也不太完善，司法效率比較低，即使有法律也不能做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?，F(xiàn)在無法可依的情況在改變，但是執(zhí)法不嚴(yán)、違法必究的情況還依然存在。

二是監(jiān)管體系不成熟，監(jiān)管執(zhí)行不得力。目前政府對住房市場的監(jiān)管存在著橫向上政出多門、互相交叉、互相扯皮，縱向上頭輕腳重、下級牽著上級走、制度不合理、體系殘缺、實施不得力等問題。目前這個監(jiān)管體系是該管的不去管，不該管的老去管。負(fù)責(zé)市場監(jiān)管的人，得罪人的事情不愿意去做，有錢賺的、有利益的就去管，管得比較多。負(fù)責(zé)監(jiān)管的上下級之間經(jīng)常出現(xiàn)土地管理部門的職能是監(jiān)管市領(lǐng)導(dǎo)的問題，土地的開發(fā)通常由市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，土地的管理部門是具體的職能部門，于是就相當(dāng)于要土地管理局長去監(jiān)管市委書記、市長，這顯然是不現(xiàn)實的，這些都是在制度層面上的一些問題。

三是政府參與的問題。政府干預(yù)太過分了，住房保障不完善。過度干預(yù)有這么幾個問題，一個是在土地問題上，政府是直接在經(jīng)營土地。為什么現(xiàn)在房價這么高？為什么宏觀調(diào)控調(diào)不下去？為什么地方政府熱衷于經(jīng)營城市？實際上就是經(jīng)營土地，實際上就是把土地價格搞高了。政府既是所有者，又是經(jīng)營者，又是監(jiān)管者。自己監(jiān)管自己，不可能監(jiān)管到位，調(diào)控不可能解決。

要政府給低收入家庭、無房家庭提供住房保障，這需要掏錢了，所以對低收入的保障面低，對中等收入的援助優(yōu)惠有限，保障方式重購輕租，手段單一。當(dāng)初住房制度改革時，首先把供應(yīng)住房轉(zhuǎn)化為自由住房，這對于當(dāng)時擁有住房的人是非常有利的，所以推進(jìn)得很快，一下子就到位了。但還有一部分人沒有房子，這應(yīng)該是需要政府去解決的，而政府沒有跟上，直到現(xiàn)在還是一個很大的問題。現(xiàn)在我們開始重視這方面的問題，這就是我說的政府有些方面干預(yù)得太過分了，但有些保障又沒有跟上。

四是政府服務(wù)的問題。對整個住房市場來說，政府有提供公共服務(wù)、提供信息的義務(wù)，但政府沒有做好。一方面住房市場的信息缺乏和高度不對稱，另一方面涉及政府干預(yù)住房的那些信息，如住房檔案，收入信息系統(tǒng)不健全，無法準(zhǔn)確界定住房的保障對象，從而出現(xiàn)了保障供給與實際保障對象錯配等一系列問題。經(jīng)濟(jì)適用房存在這樣那樣的問題，都與信息不對稱有關(guān)。

五是稅費結(jié)構(gòu)不合理，稅費種類不簡明。我國住房的稅費種類繁多，目前與住房直接有關(guān)的稅種多達(dá)12種，收費項目有幾十種，有些地方甚至超過了百種。稅費體系中的租稅費混雜現(xiàn)象比較嚴(yán)重，同時結(jié)構(gòu)也不合理，取得稅比較低，扭轉(zhuǎn)稅比較高，這是有問題的?，F(xiàn)在咱們國家的物業(yè)稅還沒有開征，這是急需改變的。同時，偷稅、漏稅、逃稅的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，前一段媒體上在炒作房地產(chǎn)公司收益大，但納稅排行榜上卻沒有他們，這顯然是個問題。

六是調(diào)控手段不到位，經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門不配合。我國目前的宏觀調(diào)控主要是通過行政手段或行政審批進(jìn)行的，包括土地審批、項目審批、資金信貸審批，各級政府部門出自自身利益的考慮，加之各級政府及部門之間沒有形成信息共享、平等對話、協(xié)調(diào)配合、行動一致的決策體系，所以調(diào)控不配套。最簡單的一個表現(xiàn)就是房價高了以后，建設(shè)部門的人說是地價高，土地部門說不是地價高，是房價高。一個說房價帶動地價，一個說地價帶動房價，吵得沒完沒了。從2004年我就預(yù)料，國家的宏觀調(diào)控涉及到七八個部門，如果有一個部門不配合，或者有幾個部門不配合，就搞不下去。結(jié)果不出所料，我們發(fā)現(xiàn)央行的意見和其他幾個部門的意見往往是不一樣的，這實際上是部門利益在作怪。