五、對(duì)完善中國(guó)社會(huì)保障制度的一些建議

第一，強(qiáng)化社會(huì)救助制度的建設(shè)，確保城鄉(xiāng)居民的基本生活。要進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)居民的最低生活保障制度。到現(xiàn)在為止，已有的各種社會(huì)保障制度或項(xiàng)目當(dāng)中，應(yīng)該說城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度是搞得最好的。盡管如此，也有一些問題，比如有一些標(biāo)準(zhǔn)過低。當(dāng)然，這跟財(cái)政體制和責(zé)任主體的設(shè)定有關(guān)系，有些時(shí)候過分依靠地方政府，而有些地方政府財(cái)力過低。另外在給付方式、標(biāo)準(zhǔn)確定方面，也應(yīng)該進(jìn)一步完善。

這里邊，很多西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)值得我們總結(jié)。比如說，現(xiàn)在對(duì)于城鎮(zhèn)居民最低生活保障定了標(biāo)準(zhǔn)，但其實(shí)有很多有彈性的東西在里邊。比如說，其他國(guó)家因?yàn)榭紤]到如果只是現(xiàn)金給付的話，有些人不會(huì)過日子，拿到救濟(jì)金就去買酒、下館子了。給他這些錢，精打細(xì)算本來可以夠一個(gè)月用的，但是他十天就給花完了，剩下的日子又沒錢了，他可能會(huì)給你惹麻煩。很多國(guó)家，給付方式不是按月而是按周給的，有些可能更多的是采取發(fā)實(shí)物券等。因此，有很多我們可以學(xué)習(xí)的地方，未來城鎮(zhèn)最低生活保障制度也應(yīng)該把這些好的做法逐步引入。

第二，加快推進(jìn)農(nóng)村居民的最低生活保障建設(shè)。這已經(jīng)在中央和國(guó)務(wù)院形成決議了，下一步可能會(huì)全面推開。這里邊其實(shí)也面臨著一個(gè)很大的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于城鎮(zhèn)居民來說，絕大部分的收入是貨幣形態(tài)的，相對(duì)來講比較容易核查。農(nóng)村居民大部分地區(qū)的收入形態(tài)還都是實(shí)物形態(tài)的，比如一年兩季收成，然后養(yǎng)只雞養(yǎng)只鴨養(yǎng)頭豬，收入很難核定。這種情況可能是對(duì)未來農(nóng)村居民最低生活保障建設(shè)的一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。搞不好，會(huì)出現(xiàn)很多的漏?；蛘咤e(cuò)保等問題。

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)廉租房制度的建設(shè)。這個(gè)剛才講過，我們目前將近80%的城市已經(jīng)出臺(tái)了制度，但是沒有干。下一步應(yīng)該好好來做這個(gè)事情。

還有，我認(rèn)為醫(yī)療救助不應(yīng)該單獨(dú)搞，而是應(yīng)當(dāng)考慮建立一個(gè)普惠制的制度，保證所有老百姓的基本醫(yī)療都能夠得到解決。如果能夠建立這樣一個(gè)制度的話，貧困群體的醫(yī)療問題自然也就得到解決了。

第三，關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，我們認(rèn)為應(yīng)該是建立低水平、廣覆蓋、可持續(xù)的保險(xiǎn)制度。政府組織低水平的強(qiáng)制保險(xiǎn)，而且這個(gè)保險(xiǎn)應(yīng)該是企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位采取完全一致的模式。當(dāng)然，短期之內(nèi)把企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位扯平是不可能的，但是至少我們可以從現(xiàn)在做起。

首先，政府來組織強(qiáng)制性的低水平的保險(xiǎn)，所有的在二、三產(chǎn)業(yè)的人都應(yīng)該進(jìn)來。其次，這種保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，不要考慮什么積累制。因?yàn)榉e累制在我們國(guó)家目前的管理能力下，即使不考慮所有的轉(zhuǎn)軌成本問題，一旦積累一大筆錢以后你能不能形成好的投資回報(bào)，投資的風(fēng)險(xiǎn)到底有多大，都是很不確定的。相比之下，如果采取現(xiàn)收現(xiàn)付體制，起碼抗拒投資風(fēng)險(xiǎn)的能力會(huì)很強(qiáng)，未來產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性就會(huì)得到大幅度避免。為了解決資金平衡問題，可以通過推遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年限，包括待遇水平和物價(jià)掛鉤這些方式等。

另外，強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該以產(chǎn)業(yè)為準(zhǔn)，而不是以城鄉(xiāng)為準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)把這個(gè)過程和城市化、工業(yè)化的過程協(xié)調(diào)起來。政府組織的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該是比較低的水平，我認(rèn)為可以略高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，比如是最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的140%、150%。此外，可以通過稅收優(yōu)惠以及勞動(dòng)的經(jīng)營(yíng)手段，發(fā)展補(bǔ)充保險(xiǎn)。企業(yè)根據(jù)經(jīng)濟(jì)情況自主決定，我給你稅收的優(yōu)惠。對(duì)于政府公務(wù)員也好、事業(yè)單位職工也好，通過政府財(cái)政來提供補(bǔ)充保障。就是說，在基本層面跟企業(yè)統(tǒng)一，然后在補(bǔ)充層面政府搞一套，同時(shí)也允許企業(yè)搞。企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益好的，可以搞得高一些，甚至高于公務(wù)員，都沒有問題。如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)差的，那補(bǔ)充保險(xiǎn)范圍只能搞得小一點(diǎn)。

當(dāng)然，企業(yè)的補(bǔ)充保障可以采取基金積累制，最好是交給私人部門來管理，然后政府嚴(yán)格監(jiān)管，政府最好不要直接管養(yǎng)老金的投資。讓私人部門通過競(jìng)爭(zhēng)手段來經(jīng)營(yíng)積累制的補(bǔ)充養(yǎng)老金。當(dāng)然，這些制度應(yīng)該是老人老辦法、新人新辦法，這種改革涉及到所有人的權(quán)益問題，在技術(shù)上是不難解決的。

我建議放棄失業(yè)保險(xiǎn)。將把失業(yè)人員的生活保障并入最低生活保障制度，以收入而不是以就業(yè)狀態(tài)為依據(jù)提供保障。就是說，如果一個(gè)人失業(yè)了，但是家里邊經(jīng)濟(jì)條件非常好，這個(gè)政府用不著管。有些人可能是有工作，但是家里邊人口比較多、生活很差，這樣政府也要保障。對(duì)有些雇主不負(fù)責(zé)任的問題，建議設(shè)立雇主賠償制度。當(dāng)然，放棄失業(yè)保險(xiǎn)以后，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府再就業(yè)方面的公益職能，包括就業(yè)信息的發(fā)布、指導(dǎo)等，另外還要強(qiáng)化政府的就業(yè)服務(wù)職能。

第四，全面改革醫(yī)療保障制度。首先一定要考慮建立覆蓋全民的基本衛(wèi)生保健制度。現(xiàn)在表面上看，在城市有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，在農(nóng)村我們有新農(nóng)合，新農(nóng)合似乎已經(jīng)占了一半數(shù)了，但“新農(nóng)合”解決的是大問題，事實(shí)上對(duì)老百姓來講，常見病、多發(fā)病還都是個(gè)人承擔(dān)，問題非常大。在城鎮(zhèn)，有大量的人沒有任何保障，即使參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的，建立了個(gè)人賬戶，事實(shí)上也是個(gè)人解決基本的常見病、多發(fā)病問題。所以說，要考慮建立覆蓋全民的基本衛(wèi)生保健制度。很令人欣慰的是，十六屆六中全會(huì)的《決定》當(dāng)中已經(jīng)明確提出來，要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度。保什么？主要是保兩個(gè)方面，一個(gè)是公共衛(wèi)生，比如計(jì)劃免疫、健康教育等，另外一個(gè)就是要保常見病、多發(fā)病。我們建議，在預(yù)防保健、衛(wèi)生防疫這一塊，應(yīng)當(dāng)由政府出資，所有的服務(wù)免費(fèi)向老百姓提供，資金來源直接通過一般性稅收來進(jìn)行投入。

另外，什么叫基本醫(yī)療一直是個(gè)爭(zhēng)論不清的問題。我覺得，主要就是各種常見病的診療。首先，政府劃定基本醫(yī)療的服務(wù)范圍，限定藥品的目錄包括診療的目錄、診療手段就可以解決絕大多數(shù)常見病、多發(fā)病的問題。在劃定這些目錄以后，當(dāng)老百姓需要有關(guān)服務(wù)的時(shí)候，個(gè)人少量付費(fèi)，其余的成本政府來分擔(dān)。在所有國(guó)家基本醫(yī)療問題都要由個(gè)人少量承擔(dān)費(fèi)用，哪怕是象征性的。比如說英國(guó)、北歐那些國(guó)家搞全民醫(yī)療，其實(shí)既是完全免費(fèi)的但又不完全免費(fèi)，每看一次病要付幾個(gè)英鎊，或者一個(gè)歐元，主要是限制濫用。也就是說，對(duì)基本醫(yī)療這一塊，政府承擔(dān)大部分成本，個(gè)人少量分擔(dān)，減少浪費(fèi)。

另外，對(duì)于基本衛(wèi)生保健這一塊，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的服務(wù)應(yīng)該是一致的。因?yàn)樽鳛橐粋€(gè)基本的公共政策，在不同群體之間必須要考慮一個(gè)均等，不能說城里人保障水平高，農(nóng)村人保障水平低，這不符合社會(huì)政策的基本原則。對(duì)有關(guān)的費(fèi)用應(yīng)該是不同的層級(jí)政府合理分擔(dān)，如果完全依靠地方政府的話，這個(gè)制度是搞不起來的。

其次，就是要進(jìn)一步改革和完善城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。對(duì)于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)盡可能進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，要把基本符合條件的其他類型的各種職工，盡可能納入到這個(gè)制度當(dāng)中。我們現(xiàn)在只保職工本人，未來建議應(yīng)當(dāng)把職工家屬納進(jìn)來，這也是國(guó)際上的普遍做法。還有就是要取消個(gè)人賬戶，因?yàn)閭€(gè)人賬戶實(shí)在沒有存在的必要。還要明確保障重點(diǎn)。從我們國(guó)家目前的情況來看，即使我們搞了基本衛(wèi)生保健制度，把常見病、多發(fā)病的問題解決了，但是指望目前的投資水平解決所有的大病問題，也是不現(xiàn)實(shí)的。

由于籌資水平低，所以這兩個(gè)制度都應(yīng)該明確重點(diǎn)，保那些可治療的、投資效益好的疾病，以此來提高衛(wèi)生投入的績(jī)效。但現(xiàn)在醫(yī)療保障里一個(gè)很大的問題就是，無論是衛(wèi)生系統(tǒng)還是很多老百姓都缺乏理性，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下，用很高的投入，動(dòng)用各種高新技術(shù)去抗拒自然規(guī)律。這個(gè)問題不僅對(duì)衛(wèi)生投入績(jī)效影響很大，而且由于制度設(shè)計(jì)有問題，當(dāng)一部分人去干這些事情的時(shí)候，必然會(huì)影響另外一部分人的基本權(quán)益。

還有，建議放棄生育保險(xiǎn)。生育保險(xiǎn)沒有必要，有關(guān)的職能并入預(yù)防保健，也就是并入面向全民的基本衛(wèi)生保健制度。比如說孕婦的檢查，包括住院分娩等，把這些問題都給免費(fèi)解決了，這個(gè)問題自然就解決了。還要繼續(xù)對(duì)企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性的工傷保險(xiǎn)。我們認(rèn)為工傷保險(xiǎn)非常有必要，而且一定要強(qiáng)化雇主責(zé)任，保護(hù)勞動(dòng)責(zé)任。尤其是對(duì)那些工傷事故率比較高的行業(yè)，農(nóng)民工比較集中的行業(yè)，要加強(qiáng)工傷保險(xiǎn)。

（根據(jù)“宣講家”網(wǎng)站報(bào)告錄音整理）

（報(bào)告人系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部副部長(zhǎng)）

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