我今天講五個(gè)方面的內(nèi)容，一是中國(guó)目前社會(huì)保障體系的基本框架，二是我們各項(xiàng)具體社會(huì)保障制度的政策要點(diǎn)，三是這些年來社會(huì)保障制度建設(shè)的成效和問題，四是進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度需要重點(diǎn)解決的一些原則性問題，最后談一下對(duì)進(jìn)一步完善中國(guó)社會(huì)保障制度的一些建議。

一、中國(guó)社會(huì)保障體系的基本框架

所謂社會(huì)保障，就是政府主導(dǎo)的，目的是防范個(gè)人和家庭風(fēng)險(xiǎn)的一系列制度安排。比如有些人搞慈善事業(yè)，那算不算社會(huì)保障？那不算。因?yàn)樯鐣?huì)保障應(yīng)該是政府主導(dǎo)的，主要目標(biāo)是防范個(gè)人和家庭風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)保障基本類型有兩大類。一類是對(duì)已經(jīng)出了問題的人進(jìn)行保護(hù)，核心就是各種救濟(jì)制度。救濟(jì)制度包括一般性的社會(huì)救濟(jì)，給他吃的，給他穿的，給他用的，還有住房救濟(jì)，醫(yī)療救濟(jì)，殘疾人救濟(jì)以及其他的救濟(jì)。這是救濟(jì)制度。

救濟(jì)制度基本方式就是由政府財(cái)政直接出資，確保老百姓的基本生活，包括衣食住行。這種制度安排通常是老百姓基本的社會(huì)權(quán)利，不要求有什么義務(wù)。你過去是不是對(duì)社會(huì)有貢獻(xiàn)，是不是對(duì)制度有貢獻(xiàn)，那不管，只要出了問題，政府都來給提供保障。

另外一大類是防范未來可能會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)的一些制度安排。

為了防范以后可能遇到的問題，那么提前進(jìn)行一些制度安排。這一類主要是各種社會(huì)保險(xiǎn)制度。

社會(huì)保險(xiǎn)制度從大類來講，可以分這么幾類：一個(gè)是養(yǎng)老保險(xiǎn)，一個(gè)是醫(yī)療保險(xiǎn)，一個(gè)是失業(yè)保險(xiǎn)，還有工傷保險(xiǎn)。人們?cè)诠ぷ髌陂g，從一開始就業(yè)，個(gè)人或者說雇主交納一部分費(fèi)用，等于說先對(duì)體制做貢獻(xiàn)，然后到了一定時(shí)期出了某些風(fēng)險(xiǎn)以后，比如說老人退休了，那就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金；平時(shí)繳醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，等發(fā)生了醫(yī)療問題，可以去報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)或者享受有關(guān)的待遇；失了業(yè)，可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，等等。

這個(gè)跟救濟(jì)制度一個(gè)最大的區(qū)別就是強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等。從全球的情況來看，基本上都是這兩大類，而且項(xiàng)目也都差不了太多。但是不同的國(guó)家之間有些是有差異的，比如有的國(guó)家可能項(xiàng)目多一些，有的國(guó)家項(xiàng)目少一些，而且在保障方式上，針對(duì)特定的問題，有些是采取救濟(jì)制度，有些是采取福利制度。大部分國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)都是你工作期間交納保險(xiǎn)費(fèi)，等退休以后領(lǐng)養(yǎng)老金。但是有的國(guó)家不一樣，如澳大利亞的老年人領(lǐng)養(yǎng)老金，那是作為公共福利，無論過去是不是工作過，到70歲以后，政府財(cái)政統(tǒng)一給錢。他還有補(bǔ)充保險(xiǎn)，補(bǔ)充保險(xiǎn)是強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的，但是基本的養(yǎng)老金是政府財(cái)政發(fā)的。在醫(yī)療方面，很多國(guó)家搞的是醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但是也有不少國(guó)家搞的是福利制度。福利制度就是不管你過去是不是繳過費(fèi)用，只要發(fā)生了醫(yī)療費(fèi)，有了病看病，都是政府作為福利來提供。比如像英國(guó)、北歐這些國(guó)家都是這樣。

我們國(guó)家目前對(duì)已經(jīng)面臨困難的社會(huì)成員提供保障的社會(huì)救濟(jì)制度有四種：一是城鎮(zhèn)居民的最低生活保障制度；二是農(nóng)村救濟(jì)制度，在這次兩會(huì)上，溫總理也明確提出來要在全國(guó)推行農(nóng)村最低生活保障制度；另外在一部分地區(qū)開始搞醫(yī)療救助制度；還有就是廉租房制度，但是我們的廉租房制度執(zhí)行得不太好。

關(guān)于社會(huì)保障制度，我們現(xiàn)在有五種保險(xiǎn)、八種具體制度：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)，分為三塊，一塊是城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一塊是機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，還有農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；二是醫(yī)療保險(xiǎn)制度，分為城鎮(zhèn)職工的醫(yī)療保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”）；三是失業(yè)保險(xiǎn)；四是工傷保險(xiǎn)；五是生育保險(xiǎn)。除了以上五種保險(xiǎn)，我們還有其他國(guó)家沒有的、有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度，這就是前些年搞的國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度。這個(gè)制度本質(zhì)上是介于救濟(jì)制度和保險(xiǎn)制度之間的一種形態(tài)。目前，由于國(guó)有企業(yè)改革基本上告一段落，對(duì)下崗職工的安置也已經(jīng)基本解決，所以這個(gè)制度目前基本上不再實(shí)施了。

二、各項(xiàng)社會(huì)保障制度的政策要點(diǎn)

首先，講一下社會(huì)救濟(jì)制度的政策要點(diǎn)。

1.城鎮(zhèn)居民的最低生活保障制度。這個(gè)制度基本上從上世紀(jì)90年代中后期開始搞，1999年正式實(shí)施。在這之前，從50年代開始，我們城鎮(zhèn)有一般性的定期不定期的救助制度，但屬于不規(guī)范的制度。90年代中期，有一些地方開始搞最低生活保障制度的試點(diǎn)。1999年國(guó)務(wù)院正式頒布文件，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，它的保障對(duì)象就是收入低于地方政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)貧困家庭，每個(gè)地方都設(shè)定一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)，只要低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就可以享受最低生活保障，主要是補(bǔ)償。

另外，對(duì)于一些特殊人群在不少地方實(shí)行了集中撫養(yǎng)。比如說對(duì)一些鰥寡孤獨(dú)、失去了生活能力的人，很多地方政府采取集中撫養(yǎng)的辦法，資金來源主要靠地方政府的一般性財(cái)政預(yù)算。對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)，高層級(jí)政府給予轉(zhuǎn)移支付。中央對(duì)不少省、中西部地區(qū)都有轉(zhuǎn)移支付。有些省，對(duì)地市、對(duì)縣的也有。

這個(gè)制度實(shí)施主體主要是各級(jí)民政部門。從實(shí)施情況看，到2003年6月底，全國(guó)的社會(huì)保障人數(shù)大概是2000多萬。總體來看，這些年總?cè)藬?shù)都在2000萬上下來浮動(dòng)。這個(gè)跟貧困線的標(biāo)準(zhǔn)劃分有關(guān)系。

2.農(nóng)村救濟(jì)制度。農(nóng)村救濟(jì)制度最早始于上世紀(jì)50年代初期，保障對(duì)象主要是農(nóng)村中的貧困居民，保障方式通常是提供不定量、不定期的資金援助。有些地方也提供實(shí)物援助，比如給一些糧食、衣物。對(duì)于特殊人群實(shí)施生活服務(wù)，主要是對(duì)農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)采取“五保”的供養(yǎng)方式，資金來源也是地方政府財(cái)政以及村集體的一些資金。90年代以后，一些農(nóng)村地區(qū)主要是發(fā)達(dá)地區(qū)，比如江浙、山東的一些富裕地區(qū)，包括西部的個(gè)別地區(qū)，開始仿照城鎮(zhèn)制度，建立農(nóng)村居民的最低生活保障制度。剛才談到了，2007年“兩會(huì)”上已經(jīng)明確表示要在全國(guó)推行農(nóng)村居民的最低生活保障制度。

3．醫(yī)療救助制度。在2005年以前就有，但是就像剛才談到的，嵌入到救濟(jì)或者是最低生活保障制度當(dāng)中，沒有規(guī)范的做法，而且通常保障水平比較低、保障面比較窄。2005年以后，醫(yī)療救助開始獨(dú)立進(jìn)行。就是從最低生活保障制度當(dāng)中分開來了，但目前總體上還處于試點(diǎn)階段?；咀龇ㄒ彩强棵裾块T加上衛(wèi)生部門來進(jìn)行組織，政府財(cái)政出資，對(duì)貧困家庭的醫(yī)療費(fèi)用進(jìn)行減免，或者幫助他們參加醫(yī)療保險(xiǎn)。比如現(xiàn)在農(nóng)村搞的“新農(nóng)合”是自愿參加，有些貧困家庭沒有能力承擔(dān)自負(fù)的那部分費(fèi)用怎么辦？由民政部門幫他出那部分資金，讓他參加“新農(nóng)合”。這個(gè)各地的做法不一,但是總體上來看，我們國(guó)家目前的醫(yī)療救助保障水平和保障面都還是很低的。

4．廉租房制度。從上世紀(jì)90年代，我們國(guó)家全面推行住房的貨幣化和市場(chǎng)化體制以后，有些家庭沒有能力從市場(chǎng)上獲得住房。針對(duì)這種情況，政府提出了要搞廉租房制度，主要針對(duì)城鎮(zhèn)當(dāng)中的貧困群體，基本做法是地方政府投資建設(shè)，用盡可能低的租金水平給貧困家庭提供住房，不是賣，而是租給他，甚至用免費(fèi)的方式提供給他，就是零租金。到目前為止，全國(guó)將近80%的地方城市出臺(tái)了制度規(guī)定。但是，這個(gè)制度在大多數(shù)地區(qū)并沒有真正有效地推進(jìn)，很多地方光有制度，沒有建房，也沒有組織。

其次，講一下各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度。

第一項(xiàng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

我剛才談了，分成三個(gè)大的部分，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，還有農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)。

 1.企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)。此制度建立于20世紀(jì)50年代，1991年后它的基本做法大概有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一個(gè)是DB模式，二是資金現(xiàn)收現(xiàn)付，三是企業(yè)為責(zé)任主體，四是個(gè)人不繳費(fèi)。什么叫DB模式？所謂DB是待遇確定型，也就是說，當(dāng)一個(gè)人退休以后，養(yǎng)老保險(xiǎn)金是根據(jù)個(gè)人的工作年限，按照一個(gè)固定的計(jì)算公式來確定，就是待遇確定。比如說你工齡是多少，退休前的各項(xiàng)工資是多少，然后按照工齡，比如說乘以多少，這樣算。另外一個(gè)就是DC模式，即繳費(fèi)確定型。繳費(fèi)確定型通常是跟個(gè)人的積累制聯(lián)系在一起的。個(gè)人在工作期間往賬戶里面投錢，雇主也往里面投錢，這筆錢是要拿出去投資運(yùn)營(yíng)的。所以說，最后個(gè)人的待遇水平一方面有一個(gè)公式計(jì)算方法，但同時(shí)又是浮動(dòng)的，跟積累的這筆錢在市場(chǎng)上的投資收益率掛鉤，很難用一個(gè)公式明確算出它是多少，這就是繳費(fèi)確定型的。在1991年以前，我們整個(gè)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)都是待遇確定型。

90年代初進(jìn)行企業(yè)改革以后，有些企業(yè)改革進(jìn)行得比較好，按照國(guó)家規(guī)定發(fā)職工的養(yǎng)老金沒有問題。但有些企業(yè)困難，一部分企業(yè)就拖欠職工的養(yǎng)老金，這導(dǎo)致了一些社會(huì)問題。所以從1991年開始進(jìn)行改革，核心的做法就是實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌，由勞動(dòng)部門進(jìn)行組織，各個(gè)企業(yè)定期按照規(guī)定，向勞動(dòng)保險(xiǎn)部門交納費(fèi)用。然后，由勞動(dòng)保險(xiǎn)部門把所有的錢收上來，再分別發(fā)到各個(gè)企業(yè)，然后發(fā)給職工?？傮w上資金流程也是現(xiàn)收現(xiàn)付。就是企業(yè)社會(huì)保障金機(jī)構(gòu)收多少錢，原則是根據(jù)支出需要來決定你企業(yè)要交納多少費(fèi)用，通常是按照職工工資總額的一定比例來進(jìn)行收繳。待遇確定方式?jīng)]有變，資金仍然是由企業(yè)單方交納，個(gè)人不繳費(fèi)。

1995年又進(jìn)行了一些改革，引入了個(gè)人賬戶，把個(gè)人最后的待遇計(jì)算分為兩個(gè)部分，一個(gè)是作為統(tǒng)籌部分，也就是根據(jù)你的工齡來確定你的待遇，另外一部分待遇是來自你的個(gè)人賬戶，個(gè)人交納一部分錢進(jìn)入個(gè)人賬戶，然后企業(yè)交納一部分錢也進(jìn)入個(gè)人賬戶。最后，個(gè)人養(yǎng)老金除了按照待遇型確定的一部分，或者說統(tǒng)籌部分以外，還有一部分跟個(gè)人賬戶資金的積累多少有關(guān)系。另外，1995年的改革從現(xiàn)收現(xiàn)付改為基金部分積累，也就是說統(tǒng)籌部分還是按照確定的費(fèi)率，企業(yè)繳費(fèi)，然后按照以支定收的原則，我收多少錢，然后同時(shí)發(fā)出去。另外一部分，計(jì)劃把個(gè)人賬戶這部分做實(shí)，拿到市場(chǎng)去投資運(yùn)營(yíng)，但是后來積累制一直沒有搞成。

1997年又進(jìn)行了一次改革，那就是統(tǒng)一制度，把兩套方案并為一套。1997年的改革還有幾個(gè)特點(diǎn)，一個(gè)是個(gè)人賬戶確定為11%，其中個(gè)人交納工資額的8%，雇主交納3%，統(tǒng)籌基金部分全部由雇主繳費(fèi)形成，按照以支定收確定費(fèi)率。從全國(guó)情況來看，基本上這一塊企業(yè)繳費(fèi)占到企業(yè)職工工資總額的25%左右，不發(fā)達(dá)地區(qū)略低一點(diǎn)，有些老工業(yè)基地更高一些。待遇水平確定方式?jīng)]有變，還是DB加DC模式。

2000年以后，東北三省首先在遼寧，又進(jìn)行了進(jìn)一步的改革試點(diǎn)。個(gè)人賬戶規(guī)模從工資額的11%調(diào)整為8%，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成，然后把個(gè)人賬戶做實(shí)。還有其他的調(diào)整，我就不詳細(xì)講了。

企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的其他一些情況，主要是地方統(tǒng)籌。現(xiàn)在中央政府要求實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌，事實(shí)上，除了北京、上海、天津三個(gè)直轄市和陜西省以外，其他的都沒有做到省級(jí)統(tǒng)籌，還都是在地市級(jí)或者縣一級(jí)來統(tǒng)籌。

跟其他國(guó)家相比，我們國(guó)家職工目前的退休年齡很低，企業(yè)職工男的是60歲，女的是50歲到55歲，還有大量的提前退休問題。發(fā)達(dá)國(guó)家比我們高很多，目前基本上都在65歲以上，有些國(guó)家已經(jīng)調(diào)整到67、68歲。另外，替代率相對(duì)比較高。現(xiàn)在，企業(yè)這一塊相對(duì)降下來了，大概在60%左右。所謂替代率，就是退休以后的退休金和退休前的工資之比。到2006年年終，參加了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)是1.3億人，全國(guó)同期的城鎮(zhèn)就業(yè)總量是2.73億人，也就是有一半左右的城鎮(zhèn)就業(yè)人口進(jìn)入到了城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制當(dāng)中，包括部分事業(yè)單位。