四、完善社會保障制度需要重點解決的原則性問題

進一步推進改革，首先要考慮幾個最基本的問題，就是我們改革的目標、方向以及必須把握的一些基本原則。

第一，我們必須清晰社會保障制度建設(shè)和發(fā)展的目標。從一般意義上或者從理論上講，社會保障目標大概有三個方面。一是社會目標。我們的社會目標就是一定要通過社會保障制度建設(shè)追求和盡可能地實現(xiàn)社會公平，另外一定要盡可能地保護大多數(shù)人的基本權(quán)利。二是好的社會保障制度應當能夠很好地實現(xiàn)經(jīng)濟目標。一個就是體制本身應當具有可持續(xù)性，另外應當對經(jīng)濟發(fā)展具有一定的激勵機制。社會保障還要考慮政治目標，就是一定要考慮不同群體之間利益關(guān)系的平衡?？傮w來看這些目標，有時候可能一致，有時候可能不一致，在很多情況下，甚至有矛盾。所以,在政策設(shè)計時，任何情況下單純追求某一個單一目標都不可取，必須在幾個目標之間達成平衡。否則的話，如果我們過分注重某一個目標，忽視其他目標，必然出現(xiàn)失誤。

從最近幾年我們整個社會保障制度建設(shè)和改革的情況來看，一個很大的問題就是在不同的目標之間搖擺或者過分突出。有時候過分突出經(jīng)濟目標，有時候過分突出政治目標，社會目標被忽視等一系列問題一直存在。   在我們未來改革當中，過分遷就某些特殊群體的利益，不能夠很好地解決社會目標、經(jīng)濟目標和政治目標之間的平衡，想設(shè)計一個好的制度是不太現(xiàn)實的。應該說我們這幾年在這方面教訓是非常深刻的。

第二，必須堅持的一個原則性問題，也就是說，必須解決好國際經(jīng)驗與中國國情的結(jié)合問題。其實，從世界各國的情況來看，社會保障制度沒有通用的理想模式，任何制度都有優(yōu)點，任何制度都有缺陷，只有充分結(jié)合國情的模式，才是好模式。

我們國家是一個什么國情呢？人口多，經(jīng)濟不發(fā)達。雖然這些年經(jīng)濟增長很快，但總體上我們還屬于欠發(fā)達國家。二元結(jié)構(gòu)導致我們城鄉(xiāng)差距很大，與此同時，我們又面臨著迅速的老齡化、工業(yè)化和城市化，這些和發(fā)達國家差別很大。因此，在很多方面我們照搬其他國家的模式是行不通的。

但近些年來，從我們整個社會保障制度改革和發(fā)展的經(jīng)驗來看，在多方面我們就是簡單地模仿發(fā)達國家的經(jīng)驗。例如失業(yè)保險，我們就是克隆，就是照搬西方發(fā)達國家的做法。因為它不適合我們國家的國情，所以到現(xiàn)在整個失業(yè)保險制度根本就沒有發(fā)揮對失業(yè)人員的救助作用。比如說，現(xiàn)在城鎮(zhèn)失業(yè)和間歇性失業(yè)人口的總量大概在1500萬到2000人之間，領(lǐng)失業(yè)救濟金的人只有兩百多萬，也就是不到1/10。換句話說，80%—90%的失業(yè)人員根本沒有辦法得到這個制度保障。所以說，制度如果不考慮中國國情，問題非常大。

除了失業(yè)保險以外，在醫(yī)療保險方面，我剛才談到，我們在城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險中引入個人賬戶。其實從國際經(jīng)驗來看，全世界除了中國，只有一個國家在醫(yī)療保險里面搞了個人賬戶，這就是新加坡，但新加坡的個人賬戶跟我們不一樣。等于說，我們抄了一個在世界上很少的模式，而且還抄錯了。新加坡的個人賬戶起什么作用呢？新加坡是絕大部分的費用都由政府買單的，然后為了控制個人對醫(yī)療資源的濫用，個人要少量負擔一部分費用，就是公付的部分用個人賬戶來解決。而我們現(xiàn)在是把個人賬戶拿過來，解決門診問題，就是讓自己來解決自己的門診問題，因為個人賬戶資金按照現(xiàn)在的政策規(guī)定是屬于個人所有,所以這也沒有搞好。還有，關(guān)于下一步的衛(wèi)生改革，比如說在新型農(nóng)村合作醫(yī)療中，我們采取的基本方式是保險模式。當然，很多歐美發(fā)達國家確實采取保險模式，那就是個人和戶主出資。但是，歐美發(fā)達國家采取保險模式之所以能夠成功，很大一個基礎(chǔ)是正規(guī)部門就業(yè)的人口比例非常大。而且，它的財務結(jié)算系統(tǒng)、金融信息系統(tǒng)都非常發(fā)達，收取資金、報銷等做起來非常簡便。但是，我們國家在新農(nóng)村居然采取了這種保險方式，在我們農(nóng)村，老百姓一家一戶分散居住，在這個時候搞保險，很顯然不適合我們的基本國情。剛才也談到了，我們現(xiàn)在新農(nóng)合的管理成本居然占到資金籌資總額的20%以上，都是很有問題的。

第三，必須解決好政府和市場的責任關(guān)系。為什么社會保障必須由政府來組織？因為市場存在問題。但是，如果完全依靠政府，所有的事都要政府來干，也是有問題的。這樣政府必須征高稅，而征高稅就可能會對經(jīng)濟構(gòu)成一定的影響，尤其在發(fā)展的初期。如果全部由政府組織，包括具體的組織工作全部由政府來承擔的話，政府體系會過于龐大，對于整個經(jīng)濟和社會的影響也會非常大。所以，好的社會保障制度一定要實現(xiàn)政府和市場力量的有機配合。從我們國家這些年社會保障制度改革和發(fā)展的情況來看，既存在政府責任不到位的問題，也存在有一部分領(lǐng)域管得過多的問題。在有些方面，我們本來可以利用市場力量，但政府管得過多，比如說各種保險的具體組織、資金的征收，像這些東西完全可以利用市場化的金融體系、社會化的服務體系來完成。

第四，必須解決好基本體制選擇與管理手段的結(jié)合問題。從我們國家這些年改革的實踐來看，一個很突出的問題就是重視宏觀體制改革，忽視管理手段的發(fā)展，或者是忽視微觀的技術(shù)性問題的選擇和設(shè)計。這里面最突出的是城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險制度。十年之內(nèi)，進行了五六次大的調(diào)整。從全世界范圍看，沒有任何一個國家會在10年之內(nèi)對一項基本的社會政策做四五次的調(diào)整。之所以反復進行調(diào)整，一個很核心的問題就是資金收支不能平衡。當然，早期的有些改革比如搞統(tǒng)籌，那是必要的，是由于其他體制變化導致的，但后來幾次調(diào)整一個核心的目標，就是看能不能實現(xiàn)資金平衡，以減輕政府未來可能的財政壓力。

其實類似的問題，像老齡化的問題、資金收不抵支的風險，在西方發(fā)達國家都存在，但沒有哪個國家簡單地動大體制，他們都是從技術(shù)性層面加以解決。技術(shù)性問題主要在哪兒？有兩條，一個是推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，另外一個適當降低替代率。用其他的技術(shù)手段來解決，比如退休金的增長和物價掛鉤，而不是和企業(yè)職工的工資增長掛鉤，就是說，確保離退休人員的退休金一定要不斷增長，但是這個增長是和物價掛起鉤來，略高于物價的增長，但不能和企業(yè)職工的工資掛鉤。因為如果和企業(yè)職工的工資掛鉤，特別在經(jīng)濟高增長時期，工資增長是很快的，退休金的這種增長也會很快。一旦這個經(jīng)濟增長進入到了平臺期或者滯脹期，或者放緩的時候，這一塊降不下來，那就會導致新一輪的問題。所以，從西方國家的經(jīng)驗來看，類似的情況首先考慮的是推遲退休年齡。比如說美國，已經(jīng)從65歲調(diào)整到67歲，德國是68歲，好像英國也計劃從65調(diào)整到67歲。而我們國家這些年以來是不考慮技術(shù)性問題，主要考慮宏觀體制。一有問題動體制，越動越亂，這種教訓非常大。

要認真考慮國情。比如說，在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，大家爭議比較大。但目前來看，政府表態(tài)了，一定要強化在衛(wèi)生領(lǐng)域的投入。怎么投？投到哪里？是補給供方還是需方？現(xiàn)在很多政府部門非常推崇購買服務。購買服務在很多西方國家，應該說很流行，做得也很成功。但從我們國家的情況來看，國家大，人口又多，醫(yī)療服務機構(gòu)也很多，整個老百姓的組織化程度很低。在這種情況下，政府替一個個老百姓去購買各種復雜的服務，能不能買得來、誰來買、買誰的、怎么買、買的成本有多高，這一系列的問題，我們現(xiàn)在都不知道。在不知道的情況下如果貿(mào)然去做，會帶來很大的風險。所以說，在總體上的管理手段我們可以借鑒國際經(jīng)驗，但也要認真地考慮國情。

另外，為了社會保障制度改革，必須完善決策過程。因為社會保障涉及多方面的利益，必須形成充分的利益表達和協(xié)商機制，必須考慮到方方面面的利益。這些年我們在這方面的問題很多。誰的呼聲高，誰的影響力大，誰就可以從社會保障制度中分得更多的利益。我想大家應該對這個問題有比較深的感觸。

另外，制度正式實施之前必須充分實踐，還應當認真總結(jié)經(jīng)驗教訓，關(guān)鍵要形成有效的糾錯機制。從我們這幾年實踐的情況來看，一個重大失誤就是有些問題討論不充分，試點不充分，很多問題并沒有征求方方面面的意見，就是有些政府部門在那兒閉門造車。試點是什么？試點就是說我先拿出一個方案，經(jīng)過討論形成一個方案，看它行不行。一個好的試點的做法，就是以發(fā)現(xiàn)問題為目標進行試點，這是一個合理的做法。但是，我們這些年很多試點不是以發(fā)現(xiàn)問題為目標，而是把試點作為推廣的前奏。在很多情況下，有些領(lǐng)導甚至就講，試點只許成功不許失敗。既然只許成功不許失敗，那直接推廣不就完了嗎？還搞試點干什么？現(xiàn)在看來，我們不少的制度出了問題，都跟討論不充分、試點不充分有關(guān)系。