三、社會(huì)保障建設(shè)的成效及問(wèn)題

應(yīng)該說(shuō)，我們這些年社會(huì)保障制度建設(shè)成效還是很大的，主要體現(xiàn)在救濟(jì)制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度兩方面。

一是救濟(jì)逐步走向制度化。在改革開放之前或者在上世紀(jì)90年代以前，我們的很多救濟(jì)制度非常不規(guī)范，而且對(duì)于貧困家庭的認(rèn)定通常有很大的隨意性。這些年來(lái)，我們的社會(huì)救濟(jì)逐步走向制度化，而且范圍和內(nèi)容也在不斷拓展。除了生活救濟(jì)外，醫(yī)療救助、廉租房等制度都開始發(fā)展。另外，有一些項(xiàng)目，比如城鎮(zhèn)居民的最低生活保障制度，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，這對(duì)于保護(hù)公民權(quán)利、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮了非常重要的作用。

二是從社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的情況來(lái)看，這些年來(lái)最大的成效是由企業(yè)保障走向真正意義上的社會(huì)保障。這些年無(wú)論是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)，還是工傷保險(xiǎn)都搞了社會(huì)統(tǒng)籌，這對(duì)于維護(hù)不同企業(yè)之間職工的利益，包括促進(jìn)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)，都發(fā)揮了積極的作用。

但是，存在的問(wèn)題也很突出。從社會(huì)救濟(jì)制度的情況來(lái)看，保障標(biāo)準(zhǔn)總體上很低。在很多地方類似于最低生活保障制度，像北京、上海、廣東、浙江、江蘇這些地方，由于地方財(cái)力比較強(qiáng)，所以最低生活保障以及其他的保障定得比較高。但在全國(guó)不少地方，保障水平、保障標(biāo)準(zhǔn)非常低，比如在西部很多地方，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)在城鎮(zhèn)里面每人每月也就是100塊多一點(diǎn)，指望這些錢過(guò)基本的生活，仍然是有很大困難的。

還有，有些項(xiàng)目有名無(wú)實(shí)，比如剛才講的廉租房制度，這從90年代中期就開始提出來(lái)了，而且很多地方出臺(tái)了制度，但是有名無(wú)實(shí)。在有些地方，醫(yī)療救助也是如此。

另外，政府間的劃分不合理，主要是在社會(huì)救濟(jì)方面過(guò)分依靠地方政府。有些地方政府由于財(cái)力不足，也影響到保障標(biāo)準(zhǔn)。

還有，總體上的管理水平還比較低，不規(guī)則和隨意性問(wèn)題比較大。這里面有漏保問(wèn)題，該保的保不到。錯(cuò)保的問(wèn)題也很突出，有些地方政府發(fā)的錢其實(shí)并沒有落到實(shí)處，真正該拿到錢的家庭沒有拿到。相反，有些拿到錢的家庭并不是真正符合標(biāo)準(zhǔn)的。

社會(huì)保險(xiǎn)的情況可能問(wèn)題更大一些?？傮w上來(lái)看，幾種主要社會(huì)保險(xiǎn)制度在目標(biāo)選擇、運(yùn)行各個(gè)方面也存在比較突出的問(wèn)題。

首先，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)一個(gè)比較突出的問(wèn)題就是沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)人群的充分覆蓋。剛才談到，現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)職工參保人數(shù)大概是1億4千萬(wàn)，而目前城鎮(zhèn)就業(yè)人口總量是3億7千萬(wàn)，就是半數(shù)的城鎮(zhèn)人口沒有納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度當(dāng)中。還有一個(gè)很突出的問(wèn)題，就是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位分設(shè)，而且待遇水平差距過(guò)大，基本上差一倍，企業(yè)職工的不滿情緒非常大。另外，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)這三項(xiàng)，主體是企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)。這個(gè)制度體制內(nèi)的撫養(yǎng)率過(guò)高。撫養(yǎng)率就是有幾個(gè)人繳費(fèi)，養(yǎng)幾個(gè)退休人員。現(xiàn)在有些地方基本上是兩個(gè)人養(yǎng)一個(gè)，有些地方甚至到了一個(gè)人養(yǎng)一個(gè)。這就面臨著財(cái)務(wù)上不可持續(xù)?，F(xiàn)在不少省份養(yǎng)老金收不抵支，以至于地方財(cái)政每年不得不用大量的財(cái)政直接補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)。

另外，在具體的制度設(shè)置方面，存在明顯的逆向轉(zhuǎn)移的支付特點(diǎn)。從社會(huì)保障所要求的基本目標(biāo)來(lái)講，是要實(shí)現(xiàn)互濟(jì)，也就是富裕的人要幫助貧困的人。但是，我們現(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)逆向轉(zhuǎn)移支付特點(diǎn)比較突出。比如按照規(guī)定，必須繳費(fèi)滿15年才可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。有些人如果參加的時(shí)間比較短，只交納了10年，這時(shí)候他就沒有資格領(lǐng)養(yǎng)老金。但是這十年，他是對(duì)這個(gè)制度做了貢獻(xiàn)的，這些相對(duì)弱勢(shì)的群體最后沒有辦法從這個(gè)制度當(dāng)中獲得保障，而那些工齡長(zhǎng)的、收入水平比較高的，卻可以拿比較高的養(yǎng)老金。這就存在逆向轉(zhuǎn)移支付。

針對(duì)這些情況，當(dāng)前比較流行的思路有兩個(gè)：一個(gè)就是擴(kuò)面。很多地方政府現(xiàn)在對(duì)擴(kuò)面的積極性非常高，希望把各種類型的城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)勞動(dòng)者包括流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)村人口等都納進(jìn)來(lái)。如果短期內(nèi)把目前在城市工作的人員都納進(jìn)來(lái)，繳費(fèi)的人多了，這樣撫養(yǎng)率就會(huì)下降，整個(gè)體制上財(cái)務(wù)運(yùn)行危機(jī)就會(huì)化解。但是這個(gè)制度有問(wèn)題，大家知道，我們國(guó)家老齡化的速度非?？?，目前把這一部分人全部納入以后，他們以后也會(huì)面臨退休，而且他們到了退休年齡的時(shí)候，整個(gè)就業(yè)人口規(guī)模是下降的，那以后的風(fēng)險(xiǎn)怎么辦？現(xiàn)在很多地方政府?dāng)U面的基本動(dòng)機(jī)是解決當(dāng)前危機(jī)，而不是考慮到一個(gè)長(zhǎng)期的需要。當(dāng)然，這里面也跟整個(gè)國(guó)家層面的制度有關(guān)系。

還有一個(gè)目前比較流行的思路，向積累式轉(zhuǎn)軌，就是以收定支。那就是說(shuō)，全部轉(zhuǎn)向個(gè)人賬戶，每個(gè)人在工作期間，個(gè)人交納一部分費(fèi)用，雇主給交納一部分費(fèi)用，然后存到個(gè)人賬戶里面，等于事實(shí)上是一種強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄，等退休以后，個(gè)人養(yǎng)老金就取決于個(gè)人賬戶的本金和投資收益。這個(gè)時(shí)候，投資收益高了，你就多拿；投資收益低了，你就少拿。事實(shí)上，它是把風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任轉(zhuǎn)給個(gè)人，這里面的問(wèn)題也比較大。比如說(shuō)把所有的風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)給個(gè)人，它會(huì)帶來(lái)什么樣的社會(huì)后果，很難講。另外，從理論上也不能夠證明基金積累制抗拒老齡化的能力強(qiáng)。還有，投資的風(fēng)險(xiǎn)非常大，又有一個(gè)轉(zhuǎn)軌資金的問(wèn)題。所以，總體上來(lái)看，這兩個(gè)考慮問(wèn)題或者解決問(wèn)題的思路都不足以解決問(wèn)題。

農(nóng)村養(yǎng)老的實(shí)質(zhì)其實(shí)是低收入人群的一個(gè)相互保障。總體上農(nóng)村居民的生活水平、收入水平還是比較低的。在這種情況下搞農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且政府和集體又沒有直接的經(jīng)濟(jì)援助，基本上是個(gè)人儲(chǔ)蓄、個(gè)人相互保障，不可能通過(guò)這樣一個(gè)制度來(lái)真正解決農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題，對(duì)這一點(diǎn)，中央政府也有了比較清醒的認(rèn)識(shí)。所以，從90年代后期以來(lái)，基本上對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)不采取進(jìn)一步鼓勵(lì)的辦法，地方政府如果愿意搞，地方農(nóng)民自愿的話，也可以，但是并不像其他的制度一樣，政府會(huì)大張旗鼓地鼓勵(lì)推進(jìn)。

其次，醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

先來(lái)看城鎮(zhèn)職工的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。剛才我談到了，是單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，然后交給社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來(lái)搞。但現(xiàn)在我們面臨幾個(gè)比較大的問(wèn)題，一個(gè)是整個(gè)醫(yī)療費(fèi)用上漲過(guò)快，而政府又沒有明確承諾，如果這些保費(fèi)不夠了怎么辦？所以，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)非常注重追求資金平衡。名義上、理論上我們的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)是一個(gè)強(qiáng)制性制度，也就是說(shuō)只要符合條件的職工、單位，都必須參加，但事實(shí)上，由于政府沒有直接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，而社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)過(guò)分追求資金平衡，以至于最后的實(shí)施結(jié)果是，誰(shuí)有能力繳費(fèi)誰(shuí)來(lái)參加，沒有能力繳費(fèi)或者欠費(fèi)，那就停保，最后就變成了一個(gè)富人俱樂部。所以，我們參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的是一億一千萬(wàn)還是一億兩千萬(wàn)，其實(shí)這里邊還包括了離退休職工，如果僅從在職職工來(lái)看，大概是6000萬(wàn)人左右，城鎮(zhèn)還有差不多兩億左右的就業(yè)人口沒有進(jìn)入到這個(gè)制度！相比下之，進(jìn)入到這個(gè)制度的，總體上都是在正規(guī)部門就業(yè)，且收入水平相對(duì)比較高的人，所以我們叫它富人俱樂部。因此，即使是強(qiáng)制性，也遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)人群的覆蓋。

大家都知道，這幾年來(lái)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)行為失控，缺乏制約，再加上技術(shù)進(jìn)步因素的影響，整個(gè)醫(yī)療費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快，而我們醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有能力去控制醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)及價(jià)格。在這種情況下又要追求資金平衡，怎么辦？反過(guò)來(lái)把主要精力放在參保人的控制方面。這個(gè)在制度設(shè)計(jì)上也非常明顯，比如報(bào)銷時(shí)設(shè)定起付線、封頂線，而且在封頂線和起付線之間也設(shè)定了個(gè)人的支付。

另外，現(xiàn)在我們城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)立了一個(gè)個(gè)人賬戶，這里面問(wèn)題很大。因?yàn)樵卺t(yī)療問(wèn)題上恰恰最需要強(qiáng)調(diào)互濟(jì)的。有些人可能經(jīng)常生病，而有些人可能很少生病，所以，我們醫(yī)療保險(xiǎn)制度一定要保護(hù)那些風(fēng)險(xiǎn)大的人，但現(xiàn)在個(gè)人賬戶基本上按一種平均的方式來(lái)設(shè)定，有的人個(gè)人賬戶的錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠花，而有的人個(gè)人賬戶的錢可能會(huì)發(fā)生積淀，用不著。本來(lái)我們整個(gè)籌資水平就不高，在這種情況下，又有大量的資金淀積，最后結(jié)果就是嚴(yán)重影響了互濟(jì)功能。

還有一個(gè)，我們現(xiàn)在的保障制度是只保一部分人，它必然會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的侵蝕問(wèn)題，也就是一人看病、全家吃藥。如果一個(gè)家庭所有的人都進(jìn)入到這個(gè)制度，就不存在相互侵蝕的問(wèn)題了。

再看新型農(nóng)村合作醫(yī)療。這是有史以來(lái)第一次由政府出資為農(nóng)民提供保障，應(yīng)該說(shuō)具有很大意義。但是，在具體的設(shè)計(jì)上，也存在突出的問(wèn)題。

一是保大病。現(xiàn)在新型農(nóng)村合作醫(yī)療定位的目標(biāo)是保大病。目前城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人均的籌資水平，從全國(guó)平均來(lái)看大概在一千塊錢左右。有很多問(wèn)題都解決不了，以至于我們不得不設(shè)起付線、封頂線和自付以及非報(bào)銷的項(xiàng)目。新型農(nóng)村合作醫(yī)療初期是人均每年籌資30塊錢，現(xiàn)在中央政府和地方政府又增加了投入，中央拿20元，地方拿20元，個(gè)人拿10元，是50元錢，也只相當(dāng)于城鎮(zhèn)籌資水平的1/10不到，指望靠這些來(lái)解決農(nóng)民的大病問(wèn)題是根本不可能的。事實(shí)上，從真正影響農(nóng)民健康的疾病問(wèn)題來(lái)說(shuō)，更重要的是常見病和多發(fā)病，而不是大病問(wèn)題。我們做了很多的調(diào)查，衛(wèi)生部也做了很多調(diào)查，很多老百姓之所以生大病，就是由于常見病、多發(fā)病得不到及時(shí)治療而導(dǎo)致。

另外，現(xiàn)在新型農(nóng)村合作醫(yī)療一個(gè)基本要求是農(nóng)民自愿參加，自愿參加個(gè)人還需要付一定的費(fèi)用，這就排斥了最貧困的人。最貧困的人由于交不起每人每年的十塊錢，所以也就沒有辦法享受地方政府和中央政府給的補(bǔ)貼，沒有辦法參加這個(gè)制度。換句話說(shuō)，政府的補(bǔ)貼是給了農(nóng)村中那些相對(duì)富裕的人，就是交得起十塊錢的人。

還有，按照保險(xiǎn)方式來(lái)進(jìn)行組織，管理成本過(guò)高。目前調(diào)查的一個(gè)基本結(jié)果就是，在大部分地區(qū)，搞管理的這些人所花的費(fèi)用占到總的籌資費(fèi)用的20%以上，組織管理成本非常高。

第三，失業(yè)保險(xiǎn)。

在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的高失業(yè)問(wèn)題不可避免。如果要想很好地解決失業(yè)問(wèn)題，那就得大幅度提高繳費(fèi)率。如果大幅度提高繳費(fèi)率，企業(yè)和個(gè)人都得承受。相反，如果我們費(fèi)率很低，對(duì)失業(yè)人員基本的經(jīng)濟(jì)保障水平以及其他的就業(yè)服務(wù)就會(huì)大大折扣。所以，這是我們面臨的一個(gè)最困難的問(wèn)題。

另外，中國(guó)目前的就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)特點(diǎn)和西方發(fā)達(dá)國(guó)家有很大差異。最大的差異就是，我們目前就業(yè)領(lǐng)域當(dāng)中非正規(guī)就業(yè)占的比例非常大。目前城鎮(zhèn)當(dāng)中，非正規(guī)部門就業(yè)的人口大概占到就業(yè)總量一半以上，如果想把他們都納入到失業(yè)保險(xiǎn)體系當(dāng)中，組織管理成本會(huì)非常大。不說(shuō)別的，就說(shuō)一個(gè)人是不是失業(yè)了，失業(yè)以后是不是找到工作了，甄別問(wèn)題就會(huì)非常困難。但如果你弱化管理，就會(huì)帶來(lái)一系列的混亂。比如說(shuō)，有些人找到工作了，領(lǐng)著新工作的工資，另外一只手還在領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)金。真正最需要幫助的那些弱勢(shì)人口，是很難被覆蓋的。所以總體上以保險(xiǎn)方式解決中國(guó)的失業(yè)保障問(wèn)題，我們認(rèn)為不符合中國(guó)國(guó)情。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，很多發(fā)達(dá)國(guó)家都沒有搞失業(yè)保險(xiǎn)，而且有些國(guó)家搞了失業(yè)保險(xiǎn)以后又放棄。比如說(shuō)英國(guó)，這是最老牌的資本主義國(guó)家，以前搞過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)，但后來(lái)發(fā)現(xiàn)失業(yè)保險(xiǎn)勞民傷財(cái)，基本上不起任何作用。我在英國(guó)的時(shí)候，曾經(jīng)接觸過(guò)英國(guó)一個(gè)學(xué)者。他講過(guò)一句話，說(shuō)失業(yè)保險(xiǎn)制度一個(gè)最大的功能是保障失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員就業(yè)問(wèn)題，別的啥功能都沒有。以至于從2006年開始，英國(guó)政府已經(jīng)決定放棄失業(yè)保險(xiǎn)，不再搞失業(yè)保險(xiǎn)了。

最后，工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。

工傷保險(xiǎn)意義重大，但是目前沒有輔助好，尤其對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)、農(nóng)民工集中的行業(yè)。特別是在勞動(dòng)力大量流動(dòng)的情況下，工傷保險(xiǎn)意義重大，但目前總體上沒有組織好。生育保險(xiǎn)意義不大，從全世界范圍看，搞生育保險(xiǎn)的國(guó)家少之又少，基本上都是把生育問(wèn)題融合到醫(yī)療、衛(wèi)生服務(wù)方面。