[中圖分類號] D631.4； D25 [文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2025）03-0044-04

2024年7月18日，黨的二十屆三中全會通過《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，提出“堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經驗’，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度”。堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”，提升基層治理效能，這是中國基層治理的重要命題。要理解這一命題，需要重點回答三個問題：什么是新時代“楓橋經驗”？提升基層治理效能，為什么要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”？如何通過新時代“楓橋經驗”來提升基層治理效能？

深刻把握“楓橋經驗”的內涵與外延

什么是新時代“楓橋經驗”？隨著時間演進，“楓橋經驗”的內涵與外延也在不斷變化，追尋什么是“楓橋經驗”本身，就是一個共識形成過程。這意味著，“楓橋經驗”的內涵與外延是一個建構過程，并非有一個特別明確的定義等著我們去發(fā)現。由此而言，需要通過建構“楓橋經驗”的內涵與外延，發(fā)現“楓橋經驗”的內在本質，并進一步通過這些建構來指導實踐、提升基層治理效能。因此，對于“楓橋經驗”內涵與外延的把握，需要通過歷史線索的梳理來厘清不同時期的治理實踐，從而把握其內在理論邏輯。

“楓橋經驗”起源于1963年5月浙江省諸暨縣楓橋區(qū)進行的社會主義教育運動（以下簡稱“社教”運動），楓橋人民在當地黨委、政府及公安機關的組織領導下，創(chuàng)立了依靠群眾推動工作開展的良好基礎。1963年10月底，毛澤東同志在杭州聽取關于諸暨縣楓橋區(qū)“社教”運動試點情況匯報時，指出“這就叫矛盾不上交，就地解決”，這是“楓橋經驗”的雛形。同年11月22日，毛澤東同志對諸暨縣楓橋區(qū)“社教”運動中創(chuàng)造的依靠和發(fā)動群眾的做法作出批示：“要各地仿效，經過試點，推廣去做。”這個批示賦予“楓橋經驗”生命力，成為后續(xù)“楓橋經驗”試點、推廣和創(chuàng)新的基礎。

對于“楓橋經驗”內涵與外延的總結，離不開對其自身演進過程的分析。“楓橋經驗”的歷史演進，既豐富了其內涵與外延，又為理解和把握其內涵與外延提供了素材。我們通常將“楓橋經驗”的演進過程劃分為三個階段，即社會主義革命和建設時期的“楓橋經驗”、改革開放和社會主義現代化建設新時期的“楓橋經驗”、中國特色社會主義新時代的“楓橋經驗”。“楓橋經驗”通過拓展解決問題的領域范圍，開始嘗試將工具與問題進行區(qū)分，工具強調“楓橋經驗”的內涵，問題強調“楓橋經驗”的外延。

新時代“楓橋經驗”，既是“楓橋經驗”的最新發(fā)展，也是“楓橋經驗”較為成熟和定型的范式，真正做到了對“楓橋經驗”進一步總結、推廣和創(chuàng)新。時任浙江省委書記習近平同志在有關“平安浙江”的論述中，將“楓橋經驗”概括為“黨政動手、各負其責、依靠群眾、化解矛盾、維護穩(wěn)定、促進發(fā)展”以及“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”等做法和措施，這是新時代“楓橋經驗”的雛形。對于新時代“楓橋經驗”，基層還有很多闡釋，如浙江省委政法委調研組提煉總結了“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”等鮮明特征，浙江省公安廳將其總結為“六個堅持”，即堅持黨的領導、堅持人民至上、堅持防范化解重大風險、堅持建設平安和諧社會、堅持大抓基層基礎、堅持弘揚“楓橋精神”，等等。應該說，這些概括對于堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”進行了較為全面系統(tǒng)的總結、歸納和提煉，它代表了我們對新時代“楓橋經驗”的最新認知，這是推動中國基層治理體系和治理能力現代化的基礎。

盡管新時代“楓橋經驗”有不同的概括和表述，但其根本是習近平新時代中國特色社會主義思想在基層治理領域的生動實踐、創(chuàng)造性轉化和創(chuàng)新性發(fā)展，不變的內涵是“黨的領導下發(fā)動和依靠人民群眾就地化解矛盾”“把矛盾化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”“在基層堅持和實施黨的群眾路線”“注重法治思維和法治方式”以及“踐行一切為了人民的黨的宗旨”。

新時代“楓橋經驗”是提升基層治理效能的“金鑰匙”

提升基層治理效能，為什么要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”？究其原因，從“楓橋經驗”的演進和發(fā)展過程看，“楓橋經驗”發(fā)軔于基層、成長于基層、成熟于基層，與基層治理有著天然的契合性，既可以解決農村基層治理面臨的問題，又可以解決城市基層治理面臨的問題，它為中國基層治理體系和治理能力現代化提供了豐富的治理智慧。也正是因為新時代“楓橋經驗”與中國基層治理之間的緊密聯系，使新時代“楓橋經驗”被寫入黨的二十大報告，成為解決基層治理難題和提升基層治理效能的重要手段。簡而言之，新時代“楓橋經驗”是提升基層治理效能的“金鑰匙”，基層治理的問題解決都可以從中獲得啟發(fā)，并將之作為推動問題解決的本體論、認識論和方法論。

新時代“楓橋經驗”可以為基層治理提供有關基層基礎的本體論參照，使得基層治理能夠聚焦根本性問題。新時代“楓橋經驗”特別強調以人為本，并且注重矛盾不上交和就地解決，依靠群眾、組織群眾和動員群眾來推動問題在本地解決，這是其本體。正是在這個意義上，新時代“楓橋經驗”特別強調“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，以及“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”等內涵和精髓。這些提煉和總結，其實就是要求基層工作者要善于把握基層治理的本體。人民群眾圍繞基層公共事務有效治理產生治理實踐。矛盾是其集中表現，實現人事和諧，就是新時代“楓橋經驗”的本體。

新時代“楓橋經驗”可以為基層治理提供有關基層問題的認識論思考，使基層治理主體能夠把握運行規(guī)律。新時代“楓橋經驗”特別重視從認識論的角度來提升對人民群眾、基層、矛盾和問題的看法，認知水平提升和認識選擇的理性化，是提升基層治理效能的前提和基礎。“楓橋經驗”在發(fā)展過程中，把突出人民群眾的主體性、尊重人民群眾的首創(chuàng)精神和做好人民群眾的思想政治工作等認知層面的問題放在十分重要的位置。與此同時，新時代“楓橋經驗”也強調要提升對基層問題的認知水平，從把矛盾化解在萌芽狀態(tài)出發(fā)來想問題，為經濟發(fā)展創(chuàng)造長期和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。正是這些認知水平的提升，使得新時代“楓橋經驗”注重系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，避免“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，從而推動基層治理的前瞻性思考、系統(tǒng)性思考和戰(zhàn)略性思考。

新時代“楓橋經驗”可以為基層治理提供方法論層面的“工具箱”，使基層治理主體切實推動問題解決。解決問題、化解矛盾和促進平安，是新時代“楓橋經驗”始終追求的重要目標。“工欲善其事，必先利其器”，要實現這些目標，就需要尋找工具、方法和手段。浙江省在堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”過程中，探索了很多行之有效的措施，如著力構建“六大工作體系”，抓住基層基礎、創(chuàng)建楓橋式公安派出所，注重以法治思維和法治方式來推動矛盾化解和問題解決，等等。應該說，這些不同的創(chuàng)新舉措豐富了新時代“楓橋經驗”的“工具箱”，讓新時代“楓橋經驗”管用有效。

運用新時代“楓橋經驗”提升基層治理效能的路徑

如何通過新時代“楓橋經驗”來提升基層治理效能？這需要我們進一步提升對新時代“楓橋經驗”的科學認知水平，厘清新時代“楓橋經驗”的內涵、方法和領域，形成更為體系化、立體化和層級化的理解。新時代“楓橋經驗”的內核就是依靠人民群眾就地解決矛盾，其方法是圍繞內核形成的一整套系統(tǒng)化認知和解決問題的工具，如化解矛盾、注重預防、做好思想政治工作等。新時代“楓橋經驗”的領域是適應時代變化而處理不同場景中面臨的治理任務，這些治理任務隨著時代變化而變化。

新時代“楓橋經驗”更加注重基層基礎、更加注重群眾主動性、更加注重矛盾化解、更加注重風險防控、更加注重法治思維和法治方式、更加注重平安建設，這些要素是提升基層治理效能的有效路徑。

注重基層基礎，要求各級治理主體要有基層思維，形成大抓基層的鮮明導向，并到基層一線解決問題，形成基層問題解決的合力。事實上，“楓橋經驗”的形成就體現了中央、地方、公安和人民群眾之間的合力。沒有合力，就不可能創(chuàng)造這一經驗。

注重群眾主動性，要求各級治理主體要以人民為中心，尊重人民首創(chuàng)精神，貫徹自治、法治和德治相結合的治理方式，讓農村和城市社區(qū)的群眾進行自我管理、自我服務、自我教育和自我監(jiān)督，避免依賴和依附性思維。“楓橋經驗”中最重要的經驗，就是人民群眾應該并能夠解決他們自身面臨的難題，實現自主治理。

注重矛盾化解，強調各級治理主體要適應市場經濟中利益主體多元化和沖突化的特點，通過化解矛盾為經濟高質量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。矛盾調解是大學問，中國傳統(tǒng)文化有很多經驗，人民群眾創(chuàng)造了很多方法，“楓橋經驗”也是對這一脈絡的發(fā)展和創(chuàng)新?；鶎由鐣婕袄嬷黧w多元、矛盾沖突多樣，這就需要利用“楓橋經驗”，通過“大家商量著辦”等各種方式來推動人民群眾自己解決他們所面臨的矛盾，真正做到矛盾不上交。

注重風險防控，強調各級治理主體要樹立源頭治理的思想，防微杜漸，力爭早發(fā)現、早報告、早控制、早處置。“楓橋經驗”的進一步發(fā)展，就是“主動治理、未訴先辦”的思想，要求各級治理主體和人民群眾具備風險意識，提前預防風險，避免矛盾的產生，這樣就可以從源頭實現高效治理。從這個意義上來看，接訴即辦改革形成的對群眾訴求快速響應、高效辦理、及時反饋和主動治理的為民服務長效機制，就是堅持和發(fā)展新時代“楓橋經驗”的北京探索。

注重法治思維和法治方式，強調各級治理主體要推動基層治理法治化、規(guī)范化和程序化，處理好活力與秩序之間的關系、規(guī)則與自由之間的關系，切實尊重法律權威性，讓法律在調節(jié)基層治理關系中發(fā)揮更大作用，避免后續(xù)訴訟風險和增加基層治理成本。“楓橋經驗”特別強調送法下鄉(xiāng)、送法下基層，以及發(fā)揮法官、檢察官、專家學者的作用，讓他們提前介入基層矛盾處理，為基層治理提供法治化、專業(yè)化和科學化路徑和服務。

注重平安建設，強調各級治理主體要與公安機關一道推進基層治理，實現基層治理的跨部門協(xié)同，真正推動共建共治共享的基層治理共同體格局形成。在“楓橋經驗”形成和發(fā)展過程中，公安機關發(fā)揮了重要作用，在各個時期都致力于學習、宣傳、推廣和創(chuàng)新“楓橋經驗”，這也是“楓橋經驗”具有生命力的重要原因之一。新時代“楓橋經驗”要求進一步發(fā)揮公安機關在基層治理和平安建設中的作用，通過基層平安實現基層發(fā)展，真正做到統(tǒng)籌發(fā)展與安全。

歷史和實踐證明，只有真正對新時代“楓橋經驗”有較高水平的認知，能夠理解其核心要義，才能夠在基層治理實踐中廣泛應用，并切實提升基層治理效能。

（本文是國家社科基金重大項目“超大城市治理的理論和路徑研究”〈項目編號：22&ZD172〉階段性成果）

[參考文獻]

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[4]李文釗.政策過程理論[M].北京：中國社會科學出版社，2024.

（作者簡介：李文釗，中國人民大學首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、公共管理學院教授）