三、超大城市精細化治理的北京實踐

新中國成立70多年來，北京市基層治理改革的實踐可分為四個階段。第一階段，新中國成立初期，基層治理的探索期。這一階段的基層治理以單位制為主，以街居制為輔。第二階段，從1983年到1997年，街居制的發(fā)展期。這一階段，單位制在弱化，街居制在強化。第三階段，從1998年到2016年，以提高城市管理水平為核心，推進基層治理改革。第四階段，從2017年至今，以人民為中心推進基層治理改革。這一階段的著力點是黨建引領、多元共治、賦能基層。

（一）打通抓落實“最后一公里”

2017年1月，平谷區(qū)率先摸索出一套各部門聯(lián)合執(zhí)法的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”工作機制，要求相關執(zhí)法部門必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”后30分鐘內(nèi)“報到”，并將執(zhí)法主導權下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2017年9月，北京市委常委會決定，將平谷區(qū)的經(jīng)驗做法總結提升為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，并作為2018年全市“1號改革課題”，向16個區(qū)選點推廣。2018年11月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第五次會議并發(fā)表重要講話。會議審議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創(chuàng)新的探索》。會議指出，北京市委以“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革為抓手，積極探索黨建引領基層治理體制機制創(chuàng)新，聚焦辦好群眾家門口事，打通抓落實“最后一公里”，形成行之有效的做法。

“吹哨”是指三種哨：綜合執(zhí)法哨、應急處置哨、重點工作哨。綜合執(zhí)法哨，即針對城鄉(xiāng)治理亂象、需要綜合執(zhí)法的問題，明確街鄉(xiāng)承擔主體責任，賦予其吹哨權力，以快速調(diào)動執(zhí)法、行政的力量和資源，促進執(zhí)法協(xié)同，推動聯(lián)合執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉變。應急處置哨，即針對消防、防汛、地下管線等應急處置事項，整合各類政府服務管理資源，實現(xiàn)快速反應、合力應對。重點工作哨，即針對拆除違建、群租房、開墻打洞等重點工作，明確街鄉(xiāng)可以吹哨，以確保各類重點問題在基層一線得到解決。“報到”是指三個方面的報到：區(qū)職能部門、執(zhí)法隊伍到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)報到；駐區(qū)黨組織和在職黨員回屬地街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）報到；街道干部到一線、到社區(qū)報到。

在“吹哨報到”基礎之上，2019年1月1日開始，北京市推行以“接訴即辦”為牽引的超大城市治理新機制。群眾的訴求就是哨聲，報到就是向群眾報到?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出，推廣“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到、接訴即辦”等基層管理機制經(jīng)驗。據(jù)2022年底發(fā)布的《北京黨建引領接訴即辦改革發(fā)展報告》顯示，“接訴即辦”改革以來，12345市民服務熱線共受理群眾訴求1億余件，解決率、滿意率在原有基礎上分別提升了41個百分點和30個百分點。2023年1月1日0時至2023年12月31日24時，12345熱線共受理群眾反映2143.8萬件，訴求解決率、群眾滿意率分別達到95.5%和96.1%。

2017年以來，北京市基層治理改革立足探索超大城市基層治理規(guī)律。第一，堅持黨建引領的中國特色治理。“接訴即辦”改革，突出加強黨的領導，設立“接訴即辦”改革專項小組，在市委全面深化改革委員會領導下，負責全市“接訴即辦”改革工作的頂層設計、統(tǒng)籌謀劃、整體推進。市委將“接訴即辦”作為各級黨委“一把手”工程，做到“書記抓、抓書記”。各級各部門普遍結合實際，成立領導機構、專項小組或工作專班。組織、紀檢等黨委工作部門也根據(jù)各自職能定位參與到“接訴即辦”中，把“接訴即辦”工作情況納入各級領導班子和領導干部考核考察、開展專項執(zhí)紀問責監(jiān)督，為壓實各方治理主體責任提供有效的激勵和約束。

第二，堅持賦能基層的體制機制創(chuàng)新。北京市在“接訴即辦”改革中，堅持把街鄉(xiāng)作為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本單元，牢牢抓住街鄉(xiāng)這個“牛鼻子”和“突破口”，推動權力向街鄉(xiāng)下放、資源向街鄉(xiāng)聚集、力量向街鄉(xiāng)下沉、責任在街鄉(xiāng)壓實。北京市建立以接訴響應率、問題解決率和群眾滿意率為基本指標的“三率”考評機制，每月對各街鄉(xiāng)、各區(qū)、市級部門、承擔公共服務職能的企事業(yè)單位進行考評，并通報排名。

一是條塊關系的機制創(chuàng)新。在街鄉(xiāng)和區(qū)政府的條塊關系上，如何實現(xiàn)機制創(chuàng)新？深化“一支隊伍管執(zhí)法”改革，推進行政執(zhí)法權限和力量向基層延伸和下沉，強化街道統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責，整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構，按照有關法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權，以街道名義開展執(zhí)法工作，并接受上級主管部門的業(yè)務指導和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)一支隊伍管執(zhí)法。

推動基層管理資源和工作力量向網(wǎng)格下沉，建立以街道為主體、以網(wǎng)格為基本單元、以街巷長為統(tǒng)領的基層精細化管理體系。全面推廣街巷長、“小巷管家”做法，將街巷長、“小巷管家”和網(wǎng)格員、協(xié)管員、社區(qū)工作者、志愿者、社區(qū)專員等基層力量統(tǒng)一納入網(wǎng)格化體系“組團式”管理，統(tǒng)一調(diào)度使用。

改革基層考核評價體系。健全由區(qū)委區(qū)政府統(tǒng)一組織，以轄區(qū)居民滿意度為主、以社區(qū)和職能部門評價為輔、監(jiān)督檢查和第三方評估相結合的街道工作考核評價機制，職能部門不再單獨考核。區(qū)委區(qū)政府要加強對職能部門落實“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作情況的督查，并作為重要內(nèi)容納入績效考核。街道定期組織駐區(qū)單位和居民代表對區(qū)級職能部門及其派出機構進行考核評價，考評結果占被考核部門績效權重的比例不低于三分之一，同時作為干部人事任免、調(diào)動、獎懲的重要依據(jù)。

在街鄉(xiāng)和市級部門的條塊關系上，如何實現(xiàn)機制創(chuàng)新？北京市堅持下抓兩級，市委抓到街鄉(xiāng)、區(qū)委抓到社區(qū)（村），實現(xiàn)治理重心下移、權力下放、力量下沉。北京市特別強調(diào)要實現(xiàn)市區(qū)部門圍著街鄉(xiāng)轉、街鄉(xiāng)圍著社區(qū)轉、黨員干部圍著群眾轉。

以解決疑難復雜問題為重點建立“每月一題”工作機制。2021年，北京市建立“每月一題”機制。“每月一題”源自市民訴求，落腳于解決訴求背后的疑難復雜問題。2021年的“每月一題”聚焦市民訴求集中的12大類27個問題，比如房產(chǎn)證難辦問題、小區(qū)充電樁安裝難問題、普惠幼兒園入園問題、共享單車亂停亂放問題等。2022年的“每月一題”聚焦17個問題，比如老樓加裝電梯問題，以及2021年延續(xù)下來的房產(chǎn)證辦理難問題、居住區(qū)電動自行車集中充電設施建設問題等。2023年的“每月一題”聚焦17個高頻的共性難題。以解決采暖季集中供暖不熱問題為例，2022年和2023年連續(xù)兩年都在集中治理這一問題。2023年，為了更好地解決集中供熱的問題，北京市在采暖季來臨前對西城、海淀、石景山、門頭溝、昌平和密云6個區(qū)8個集中投訴小區(qū)開展供熱專項治理，通過“包區(qū)到人”、“一區(qū)一策”的治理方式，有針對性地改善供熱問題。治理后，訴求量下降明顯。

二是以區(qū)域治理為導向，開展治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整治提升。針對治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進行上下協(xié)同、系統(tǒng)治理、構建治理閉環(huán)的頂層設計。上下協(xié)同體現(xiàn)在，由市“疏整促”專項辦統(tǒng)籌推動，市級部門出政策，各區(qū)級部門加強區(qū)級統(tǒng)籌，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)（村）提升治理能力，涉及的重點單位和企業(yè)落實責任。系統(tǒng)治理體現(xiàn)在，市級層面制定治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治提升年度工作計劃，形成治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一方案”“四清單”的工作模式，包括工作方案、資金項目清單、任務事項清單、政策需求清單、需上級支持的事項清單。構建治理閉環(huán)分為三個階段：未進先治階段、治理階段、退出指導階段。在達標退出后，這些街鄉(xiāng)鎮(zhèn)依然要接受上級指導。

以望京小街的治理為例。望京小街所在的望京街道曾被列入“治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。治理前的望京小街存在供需錯配、商業(yè)品牌相對低端、業(yè)態(tài)比較傳統(tǒng)、時尚活力不足等問題。在治理過程中，經(jīng)過10余次區(qū)級層面的小街治理調(diào)度會，上百次的街道級“吹哨報到”，交通秩序、垃圾分類、施工管理、餐飲及商戶規(guī)范管理等一系列重點難點問題得以有效推進解決。2020年8月，望京小街正式向市民開放。改造后的望京小街，有了煥然一新的靚麗容顏，原來的柏油路、亂停亂放的車輛、廣告牌等設施消失不見，取而代之的是一條歐式風貌且干凈整潔的步行街。

（二）背街小巷的整治提升

2017年，北京市出臺了《首都核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升三年（2017—2019年）行動方案》。方案提出“十無”整治標準，包括“無亂停車、無私搭亂建，無開墻打洞，無違規(guī)出租，無違規(guī)經(jīng)營，無凌亂架空線，無堆物堆料，無道路破損，無亂貼亂掛，無非法小廣告”。

西城區(qū)在全市治理方案的基礎上，制定了《西城區(qū)街巷胡同整治提升三年行動計劃》，提出“十有”標準。“十有”是指每條背街小巷有政府代表——“街長”和“巷長”、有自治共建理事會、有物業(yè)管理單位、有社區(qū)志愿服務團隊、有街區(qū)治理導則和實施方案、有居民公約、有責任公示牌、有配套設施、有綠植景觀、有文化內(nèi)涵。西城區(qū)優(yōu)化提出“十有十無一創(chuàng)建”新標準，首創(chuàng)了在背街小巷實施多元主體協(xié)同共治的機制，把街巷長、社區(qū)共建理事會、志愿者團隊、物業(yè)公司等有機組織起來，從而使背街小巷整治提升真正從城市管理變?yōu)槌鞘兄卫怼?/p>

2020年初，北京市出臺了《背街小巷環(huán)境精細化整治提升三年(2020-2022年)行動方案》。方案明確提出，接下來的背街小巷環(huán)境精細化整治提升分為達標、精治、維護三大類。其中達標類指未達到“十無”標準的背街小巷，加大整治提升力度達到“十無”標準，再實施精細化整治提升。精治類，指已達到“十無”標準的背街小巷，將繼續(xù)開展精細化整治提升，實現(xiàn)“五好”標準。“五好”即公共環(huán)境好、社會秩序好、道德風尚好、同創(chuàng)共建好、宣傳氛圍好。維護類指拆遷滯留區(qū)、城鄉(xiāng)結合部地區(qū)的背街小巷，將通過加強日常維護管理，保持干凈整潔。

2023年2月，北京市印發(fā)了《深入推進背街小巷環(huán)境精細化治理三年（2023-2025年）行動方案》，標志著第三輪背街小巷環(huán)境治理三年行動正式拉開帷幕。新一輪背街小巷環(huán)境精細化治理要根據(jù)街巷基礎現(xiàn)狀，實施分類治理、持續(xù)推進，分為達標街巷、優(yōu)美街巷、精品街巷。達標街巷達到“十無”標準，優(yōu)美街巷達到“十無五好”標準，精品街巷達到“十無五好四有”標準。“四有”指的是，歷史文化有傳承、綠化美化有品質、生活休閑有空間、便民服務有配套。按照新三年行動方案的要求，全市5393條背街小巷，將按照精品、優(yōu)美、達標街巷標準，分類治理、持續(xù)推進。通過打造一批精品、優(yōu)美街巷，示范帶動全市背街小巷層層遞進、深化提升、精細治理，實現(xiàn)市容環(huán)境面貌整體提升。

黨的十八大以來，北京市深入踐行習近平總書記關于超大城市精細化治理的重要論述，努力探索超大城市精細化治理的路徑，形成生動實踐，城市治理水平不斷提高，書寫了中國式現(xiàn)代化的北京篇章。