【摘  要】當前, 北京市養(yǎng)老機構(gòu)大多集中于中心城區(qū), 城市高質(zhì)量發(fā)展要求北京市需高效利用日益稀缺的土地資源, 實現(xiàn)中心城區(qū)存量土地資源的優(yōu)化提升。因而, 北京市老年人口養(yǎng)老質(zhì)量與資源布局之間的矛盾有愈加突出的趨勢。經(jīng)過相關(guān)政策解析及統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析后認為, 北京市未來應(yīng)從規(guī)劃、供給、需求、運作等方面,  通過實施“ 空間置換”及“地理集聚 ”,  推動城市養(yǎng)老資源向環(huán)京地區(qū)布局。這樣既能降低養(yǎng)老機構(gòu)的運營成本, 健全服務(wù)種類, 提升居住體驗,  吸引更多的京籍老年人入住養(yǎng)老機構(gòu),  又能促進首都低效土地資源的再開發(fā), 提高城市建設(shè)用地產(chǎn)出率。

【關(guān)鍵詞】機構(gòu)養(yǎng)老 ;  環(huán)京布局 ; 供需結(jié)構(gòu) ; 土地資源利用

一、引言

合理的人口規(guī)模、適宜的人口結(jié)構(gòu)是特大城 市持續(xù)發(fā)展的動力和要求。有序疏解非首都功能、控制人口規(guī)模是北京解決“ 大城市病”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[1] 2015年4月30日,  中共中央政治局召開會議, 審議通過了《 京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》, 其中特別提到要疏解北京“ 非首都功能”, 主要包括教育功能、產(chǎn)業(yè)功能和人口功能。疏解 人口功能涉及諸多方面, 其中疏解老年人口是重要的組成部分。

當前, 北京市人均土地資源面積不及全國人均水平的十分之一, 人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地不及全國人均水平的二分之一, 人均水資源量不足全國人均水平的十分之一?？衫米匀毁Y源的匱乏, 對首都自然資源的集約利用及可持續(xù)發(fā)展提出了更大的挑戰(zhàn)。[2]2019年, 北京市城市建設(shè)用地產(chǎn)出率約為24 億元/平方公里, 排在廣州、深圳、杭 州之后, 位列全國第四位, 僅為廣州的74% ( 據(jù) 《 中國城市統(tǒng)計年鑒(2020)》計算而得) ;  與東京都市基地、大倫敦、巴黎大區(qū)和紐約大都市基地相比差距更大。此外, 在國家自然資源部組織的全國564 個城市2017年度區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用綜合評價中, 北京市得分為52. 87, 位居全國第11 位,  與排在第一位的深圳市 (82. 85 分) 相比, 仍有不小的差距。[3]

二、北京市老齡化現(xiàn)狀及機構(gòu)養(yǎng)老需求

截至 2021年底 , 北京市60 歲及以上常住人口已達 441. 6萬人, 占總?cè)丝诘?0. 18% , 其中 , 65歲及以上常住人口占總?cè)丝诘?4. 24% , 這兩個指標分別突破了國際通用的20% 與14%的中 度老齡化標準。[4] 北京市人口老齡化快速發(fā)展成 為新常態(tài), 預(yù)計到“ 十四五”末,  人口老齡化水平將達到 24%, 從輕度老齡化邁入中度老齡化; 到2035年, 北京市的老年人口將接近700萬人 ( 其中高齡老年人口將突破100萬人) ,  老齡化水平將超過 30%, 進入重度老齡化社會。期間, 高齡化趨勢加速,  社會撫養(yǎng)比持續(xù)增長。[5] 總之, 北京市人口高齡化問題日益凸顯, 面臨著總量大、增速快、區(qū)域分布不均衡問題突出等多重挑戰(zhàn)。[6] 這與北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的功能定位并不相符。[7]

嚴峻的老齡化形勢為機構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)帶來了機遇, 北京已產(chǎn)生出巨大的潛在需求。從老年人的需求特征來看, 未來5-10 年, 一方面, 60歲到75歲這個年齡段的人群基數(shù)最大、增長速度最快; 另一方面,  隨著近年來財政投入增加、政府兜底人群的養(yǎng)老問題已逐步得到解決,  主要矛盾可能轉(zhuǎn)化為滿足老年人需求升級換代的問題。[8]  伴隨著代際更替和收入水平的提升,“ 老年人的需求結(jié)構(gòu)正在從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變”,[9] 關(guān)注重點由生活保障向生活品質(zhì)、精神愉悅轉(zhuǎn)型, 對宜居環(huán)境的需求急劇增長[7],  因而接受專業(yè)機構(gòu)養(yǎng)老的老年人會越來越多。

當前, 機構(gòu)集中養(yǎng)老服務(wù)僅滿足了北京市5. 2%的基本需求。[10] 國開行研究院養(yǎng)老服務(wù)業(yè)課題組認為, 未來5- 6年后(從 65- 70 歲開始有養(yǎng)老需求),  北京市接受機構(gòu)養(yǎng)老的老年人將呈逐年增多態(tài)勢。[11] 據(jù)國家統(tǒng)計局北京調(diào)查 總隊的調(diào)查顯示, 60周歲以上老年人樣本中有14%愿意選擇機構(gòu)養(yǎng)老,  而在40- 59歲群體中則有18%做相同選擇,  遠超出北京市民政局等部門提出的“到2020 年, 4%的老年人入住養(yǎng)老機構(gòu)集中養(yǎng)老”[12]的預(yù)期目標。

北京市老齡人口的區(qū)域分布特征, 使得機構(gòu) 養(yǎng)老的現(xiàn)實需求越來越強烈。受不同時期城市建設(shè)發(fā)展的影響, 北京市近三分之二的老年人口集中分布在總面積占比不足全市十分之一的中心城區(qū)。近年來, 北京市通過完善法規(guī)、城市功能疏解、老舊社區(qū)改造、推廣養(yǎng)老服務(wù)驛站等一系列有針對性的措施, 使得中心城區(qū)的養(yǎng)老環(huán)境得到了一定程度的改善, 但是受基礎(chǔ)條件、服務(wù)供給規(guī)模、養(yǎng)老人才等多種因素的制約, 仍然存在著許多困難。主要體現(xiàn)在兩個方面: 一是老舊小區(qū)無障礙環(huán)境改造困難較大,  老年人生活多有不便; 二是養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)不到位, 為老服務(wù)空間難以進一步挖掘潛力。[13] 據(jù)統(tǒng)計,  目前北京市仍然有三分之一的街道和五分之三的社區(qū)沒有養(yǎng)老助殘設(shè)施, 這些地區(qū)屬于居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老的真空地帶。[14]《 北京市養(yǎng)老服務(wù)專項規(guī)劃 (2021 - 2035 年)》(以下簡稱《 專項規(guī)劃》) 指出:“ 北京市核心區(qū)人口密度大、老齡化程度較高, 用地面積緊張,  配套公建尚不健全。”總之,  城六區(qū)的居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老面臨著設(shè)施數(shù)量不足、空間有限、改造困難等問題,  因而，不得不將解決之道更多地轉(zhuǎn)向機構(gòu)養(yǎng)老。

三、北京市機構(gòu)養(yǎng)老供給現(xiàn)狀及存在的問題

北京市在響應(yīng)國家號召、支持養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的道路上走在了全國的前列。早在2008年,  北京市就提出了“9064”(90%居家養(yǎng)老, 6%社區(qū)養(yǎng)老, 4%機構(gòu)養(yǎng)老) 的養(yǎng)老模式 ,[15]并在“ 十二五” 期間, 大力發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)的床位建設(shè)。截至2020年年底, 北京市運營的養(yǎng)老機構(gòu)計563 家,  床位10. 9萬張 , 建成街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn)) 養(yǎng)老照料中心262家,  養(yǎng)老服務(wù)驛站1005家。[16] 然而, 囿于我國的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步較晚,  現(xiàn)階段發(fā)展還不成熟, 北京市當前機構(gòu)養(yǎng)老方面存在的突出問題是, 大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)基本都處于虧損狀態(tài), 可持續(xù)發(fā)展能力堪憂。

近年來, 養(yǎng)老市場受到資本青睞, 養(yǎng)老機構(gòu)、養(yǎng)老公寓投資風(fēng)潮漸起, 但大多數(shù)養(yǎng)老企業(yè)卻面臨著“ 吃不飽”的境況。截至2019年底,  北京市養(yǎng)老企業(yè)總體上還處于虧損狀態(tài): 盈利的只占4%, 基本持平的占32. 8%, 稍有虧損的占32. 6%, 嚴重虧損的占30. 7%。只有10%的養(yǎng)老機構(gòu)“一床難求”,  九成養(yǎng)老機構(gòu)存在著大量空置床位, 五成養(yǎng)老機構(gòu)的入住率不到一半。按照國外經(jīng)驗, 一個養(yǎng)老院入住率不到75% 則難以達到盈虧平衡。依此標準計算, 目前北京市超過 60%的養(yǎng)老機構(gòu)需要10 年以上的時間才能收回投資。[11]

這主要是由以下兩方面原因造成的。第一, 從營收角度而言, 養(yǎng)老機構(gòu)普遍存在著床位利用率不高的問題, 觀念與收費水平是主要障礙。[17]  當前, 北京市的老齡化人口絕大多數(shù)都是1960年代以前出生的人口。受國家生育政策、勤儉節(jié)約消費觀念等因素的影響, 這批老人絕大多數(shù)都愿意選擇居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老。[ 11] 不論自己收入狀況如何，他們都傾向于把錢儲蓄起來留給子孫后代, 而不愿用于自身享受較高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。此外, 據(jù)國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊2018年的調(diào)查數(shù)據(jù), 有意愿參加機構(gòu)養(yǎng)老的被訪老人, 關(guān)心的首要問題是“收費標準 ”(占比約為64%) ; [15] 第二位是醫(yī)療水平 (占比約為57%)。關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)每月的收費水平,  86%的被訪老人月承受能力在4000元以下( 2019年北京市平均退休工資為4175 元/月)。[15] 而據(jù)60家研究院2021年的調(diào)查數(shù)據(jù),  在醫(yī)療服務(wù)層面, 占比約為 83% 的具備醫(yī)療服務(wù)的養(yǎng)老機構(gòu),  收費價格為5422 元/月;[18] 在機構(gòu)星級層面,  占比約 87%的二星及以上的養(yǎng)老機構(gòu),  收費均高于該水平;[18] 在地理區(qū)域?qū)用?  除石景山區(qū)外, 其余城五區(qū)均高于該收費水平; 在機構(gòu)性質(zhì)層面,只有公辦養(yǎng)老機構(gòu)( 2186 元/月 ) 低于這一水平, 而由社會資本建設(shè)或運營的三類養(yǎng)老機構(gòu)收費水平均高于 5000元/月(民辦公助為 6951 元/月; 公建民營為 5569 元/月;  民辦為5075 元/月) 。[11 ,18]

第二, 從成本角度而言, 養(yǎng)老機構(gòu)運營成本高, 尤其是租住成本(床位費) 與人工成本(護理費) 部分。據(jù)調(diào)查,  總體上, 北京市養(yǎng)老機構(gòu)的收費構(gòu)成中床位費占比接近一半( 而排在第二位的護理費占比在 35% - 40% 之間),  而且隨著收費水平的提升, 床位費所占比重隨之提高, 均價超10000 元/月的養(yǎng)老機構(gòu),  床位費所占的比重高達 54. 5%。[18] 據(jù)一項對450 家養(yǎng)老機構(gòu)的調(diào)查表明 , 房屋等建筑設(shè)施“自有”的占 31. 6% ,“租用”的占 44. 2% , 二者合計占75.8%; 剩下的為 “ 無償提供使用”及“其他”。[14]  同時 ,“ 城六區(qū) ” 的床位費與護理費明顯高于“ 周邊城區(qū)”,  而且基本與到城中心的距離呈正相關(guān)關(guān)系。[18] 其根源在于, 北京市老齡化區(qū)域分布不均衡, 養(yǎng)老機構(gòu)布局缺乏科學(xué)規(guī)劃。除了老年人口密集外, 城區(qū)交通便利、醫(yī)療資源豐富也使養(yǎng)老機構(gòu)扎堆分布于中心城區(qū), 僅城六區(qū)就擁有全市約 46%的養(yǎng)老機構(gòu)、45%的床位及32%的公辦養(yǎng)老床位。[18 ,19] 然而,  中心城區(qū)地價( 租金) 及人工費用普遍較高，導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)運營成本居高不下, 進而在收費水平上超出了相當一部分希望參與機構(gòu)養(yǎng)老的京籍老年人的心理預(yù)期。

總之, 北京市在機構(gòu)養(yǎng)老供給層面已建立了相應(yīng)的資源分配機制, 但受困于土地價格和人力成本, 養(yǎng)老資源集中程度較高, 結(jié)構(gòu)性矛盾突出, 目前尚無法實現(xiàn)有效供給。[20]

四、問題分析及解決思路

盡管北京市政府做了很多工作, 但僅依靠自身能力還是難以圓滿地解決養(yǎng)老問題。如果說北京市居民對于機構(gòu)養(yǎng)老的觀念問題, 可以通過代際更迭及加大宣傳的方式得以解決, 那么收費門檻過高則只能通過降低養(yǎng)老機構(gòu)的運營成本, 尤其是租住成本來解決 。但隨著城市中心區(qū)域房產(chǎn)價值的不斷升高, 這一思路很難實現(xiàn)。北京市的土地面積僅是河北的8. 7%, 而人口密度卻是河北的 3. 3倍 , 核心功能區(qū)的人口密度更是河北的62 倍, 土地資源價格遠高于河北省,  這導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)成本很高。[21] 這種養(yǎng)老機構(gòu)過于集中在市區(qū)的布局弊端,  必然會形成一個巨大的“ 供需錯配”問題:  一方面,  北京市對機構(gòu)養(yǎng)老的需求越來越高漲; 另一方面, 床位空置率又居高不下[8] 。如何有效緩解這種結(jié)構(gòu)性矛盾,  成為北京市應(yīng)對人口老齡化的一大挑戰(zhàn), 同時又成為進一步提升北京市城區(qū)的產(chǎn)出率與疏解非首都功能的一項重要議題。

《 北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和 2035 年遠景目標綱要》提出, 要“優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)資源空間布局, 在平原新城和新市鎮(zhèn)建設(shè)一批交通便利、生活舒緩、宜居宜養(yǎng)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老設(shè)施, 支持發(fā)展康養(yǎng)小鎮(zhèn), 更好承接中心城區(qū)養(yǎng)老功能外溢”。《專項規(guī)劃》則指出 :“ 北京市需要充分考慮功能疏解、減量發(fā)展的要求, 逐步引導(dǎo)規(guī)模以上機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施合理布局, 原則上不再新增大型養(yǎng)老機構(gòu)。推動與生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)簽署發(fā)展協(xié)議。探索利用生態(tài)涵養(yǎng)地塊, 將核心區(qū)的養(yǎng)老和康養(yǎng)需求‘外擴’。”在京津冀整體區(qū)域 發(fā)展中, 河北省的機構(gòu)養(yǎng)老是具備比較優(yōu)勢的發(fā)展領(lǐng)域—除了具備養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)協(xié)同共建的現(xiàn)實基礎(chǔ)、具備更為豐富多樣的自然環(huán)境外, 更重要的是, 從產(chǎn)業(yè)用地平均出讓價格來看, 土地價格只占北京市的五分之一和天津市的三分之一; 服務(wù)行業(yè)的平均工資水平和生活成本也遠低于京津地區(qū)。[22] 上述規(guī)劃及事實為北京市未來的機構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)指出了明確的方向—只有將北京老年人口疏解到居住成本更低的環(huán)京地區(qū), 形成京津冀協(xié)同養(yǎng)老的發(fā)展格局, 才能提升北京市的土地產(chǎn)出, 疏解北京非首都功能, 促進京津冀協(xié)同發(fā)展。

但是, 僅有向環(huán)京區(qū)域的“外擴”是不夠的, 還必須要實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)的“集聚”效應(yīng) 。近年來 , 雖然北京市政府大力推動了機構(gòu)設(shè)施床位數(shù)的增 加 , 但老年人并沒有因為床位的大幅度增加而更愿意 、也更有條件進入養(yǎng)老機構(gòu)。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)并不等價于養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè), 也不等價于增加養(yǎng)老和護理床位。硬件設(shè)施建設(shè)只是一部分, 養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)該是圍繞老年人基本公共服務(wù)需求, 特別是瞄準尚未滿足的醫(yī)療、文娛、社會交往等各方面 的系統(tǒng)化設(shè)計和構(gòu)建。[10] 而只有集中聚居, 才能形成足夠的人口基數(shù)以吸引豐富的服務(wù)供給, 同時有效降低服務(wù)成本, 進而吸引潛在客戶, 實現(xiàn)良性循環(huán)。

五、規(guī)劃指引及措施實施

北京市應(yīng)優(yōu)化機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)資源的空間布局,  即將原先聚集在中心城區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)逐漸置換到北京市郊區(qū)及城市周邊的指定地區(qū), 在實現(xiàn)地理集聚的同時, 將城區(qū)土地資源讓渡給更能產(chǎn)生效益的其他產(chǎn)業(yè), 提升首都城市建設(shè)用地的單位產(chǎn)出率和利用效率。為此, 首先應(yīng)注重頂層設(shè)計, 制定相關(guān)規(guī)劃進行宏觀指導(dǎo); 然后, 可從供給、需求與運營三個層面采取具體措施, 以保障首都機構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,  同時更為充分地利用土地資源。

(一) 促進養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域一體化發(fā)展

在規(guī)劃層面,  促進北京市城區(qū)與郊區(qū)及京津冀的養(yǎng)老服務(wù)一體化發(fā)展,  構(gòu)建環(huán)京養(yǎng)老基地并實現(xiàn)地理集聚。北京市政府曾提出: “城六區(qū)以外平原地區(qū)優(yōu)先發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老、老年宜居住宅等行業(yè)”。[ 23]《北京城市總體規(guī)劃( 2016 - 2035 年)》提出 :“ 積極推進京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展, 既可以有效解決京津的養(yǎng)老困境, 又能 帶動河北相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 推動河北養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新, 培育經(jīng)濟增長點。”[24]《 專項規(guī)劃》也提出 :“ 北京將推動建立城郊養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作體, 通 過區(qū)域協(xié)作, 解決核心城區(qū)空間不足的問題, 滿 足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。推動建立京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同體, 讓老年人在環(huán)北京周邊有更廣闊的選擇空間, 按自身需求、喜好選擇合適的養(yǎng)老機構(gòu), 享受舒適、寧靜、專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)”。[16]

依據(jù)上述規(guī)劃, 未來北京市應(yīng)在規(guī)劃層面繼續(xù)采取以下措施。建立“ 1+ 1”城區(qū)+郊區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一體化協(xié)作框架協(xié)議, 探索利用生態(tài)涵養(yǎng)及多點新城地塊,  將中心城區(qū)的養(yǎng)老需求“外擴”?？偨Y(jié)推廣東城區(qū)利用懷柔區(qū)地塊實現(xiàn)養(yǎng)老需求“ 外擴”的做法和經(jīng)驗, 加強市區(qū)之間在養(yǎng)老方面的對接合作。支持中心城區(qū)和外圍郊區(qū)之間建立“ 1+1”城郊養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作體,  推進協(xié)作養(yǎng)老, 把需要大范圍空間資源的服務(wù)項目建設(shè)在北京的多點地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。[16] 依托北京市國資委成立的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)集團,  建立市場協(xié)作機制,  開展北京“ 1+1”城郊養(yǎng)老協(xié)作體試點,  建立雙向轉(zhuǎn)院綠色通道,  融合兩方養(yǎng)老服務(wù),  健全養(yǎng)老服務(wù)供需對接機制,  以提高老年人獲取服務(wù)的便利性、安全性。

落實國家京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略, 依托現(xiàn)有三地協(xié)同工作機制, 加強在健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)方面的合作, 引導(dǎo)北京市養(yǎng)老、健康等資源向津冀延伸布局及區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老資源互通, 提升跨區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)供給能力。[5] 在共享發(fā)展的理念下,  積極探索異地養(yǎng)老。以北京城市副中心建設(shè)與廊坊北三縣一 體規(guī)劃、協(xié)同發(fā)展為契機, 制定專項支持政策,  推動北京養(yǎng)老項目向河北高碑店、廊坊、保定、秦皇島、雄安新區(qū),  特別是廊坊北三縣延伸布局, 推動北京市養(yǎng)老機構(gòu)與上述地區(qū)合作, 進行空間置換或設(shè)立分支機構(gòu)。進行全方位的跨域政策協(xié)調(diào), 切實保障補貼、醫(yī)保、優(yōu)待支持和服務(wù)標準規(guī)范的“四個打通”,[25] 推進京津冀養(yǎng)老機構(gòu)資質(zhì)互認、標準互通、監(jiān)管協(xié)同的管理模式。依托信息化手段, 建立健全養(yǎng)老服務(wù)資源供給和養(yǎng)老服務(wù)需求雙向交流的基礎(chǔ)信息平臺和監(jiān)管機制, 促進京津冀養(yǎng)老健康服務(wù)協(xié)同發(fā)展。

規(guī)劃新建的養(yǎng)老基地應(yīng)圍繞既有環(huán)京養(yǎng)老資源進行布局,  以地理集聚效應(yīng)吸引以醫(yī)療為核心的養(yǎng)老服務(wù)資源。未來環(huán)京地區(qū)應(yīng)“建設(shè)一批功能突出、特色鮮明、輻射面廣、帶動力強的休閑養(yǎng)生、特色醫(yī)療、文化教育、科技服務(wù)養(yǎng)老基地”。[26] 養(yǎng)老基地可通過養(yǎng)老人群的集中居住而產(chǎn)生較大的人口基數(shù), 這是開展內(nèi)容豐富且低成本的養(yǎng)老服務(wù)的首要前提, 尤其有助于引進養(yǎng)老人群最為重視的醫(yī)療資源。因此, 應(yīng)使環(huán)京養(yǎng)老基地盡量圍繞已初具規(guī)模的既有養(yǎng)老資源( 如河北省廊坊市的固安縣國家智慧健康養(yǎng)老示范基地、香河( 縣) 大愛城國家養(yǎng)老示范基地、三河市燕達國際健康城、福成國際健康城,  以及河北淶水縣花溪國際養(yǎng)老示范區(qū)、天津武清區(qū)河西務(wù)鎮(zhèn)的國家養(yǎng)老示范基地、北京順義東方太陽城養(yǎng)老地產(chǎn)等) 展開建設(shè), 實現(xiàn)地理集聚,  打造容量大、功能全、環(huán)境優(yōu)的養(yǎng)老基地。同時, 促進北 京優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源輻射津冀地區(qū), 推動市內(nèi)醫(yī)院, 尤其是老年病、心腦血管病等?？漆t(yī)院為環(huán)京養(yǎng)老基地開設(shè)分院及提供遠程醫(yī)療指導(dǎo)、定期巡診等服務(wù), 還可設(shè)立老年康復(fù)護理院、心理咨詢室等。

(二) 實施“養(yǎng)老機構(gòu)空間置換”

在供給層面, 通過多種方式實施“養(yǎng)老機構(gòu)空間置換”, 使環(huán)京地區(qū)順利承接中心城區(qū)的養(yǎng)老功能外溢。對不同類型的養(yǎng)老機構(gòu)實施差異化的空間置換激勵措施。對公辦及公建民營養(yǎng)老機構(gòu), 可通過環(huán)京地區(qū)土地劃撥的方式完成存量置換或增量引入; 對使用政府指定的建設(shè)用地的機構(gòu), 可給予一次性補貼用于建設(shè)。對民辦及民辦公助等由社會資本主導(dǎo)建設(shè)的非公益性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進行置換時, 則可在環(huán)京地區(qū)“以有償使用 方式供地, 鼓勵優(yōu)先以租賃、先租賃后出讓、作價出資或入股等方式供應(yīng)。對以有償方式供應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地, 出讓底價可按不低于所在級別公共服務(wù)用地基準地價的70%確定。”[27] 支持采取股份制、股份合作制等形式,  探索以基礎(chǔ)設(shè)施“建設(shè)—運營—移交”模式建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。[28]對在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會資本合作( PPP) 方式的項目, 可以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或入股建設(shè)。[23] 同時, 還可考慮加大扶持力度, 采取土地出讓金減免、面積補償、稅收優(yōu)惠、融資優(yōu)惠及加大床位補貼等經(jīng)濟杠桿, 調(diào)動社會資本進行空間置換的積極性。

適度開發(fā)環(huán)京養(yǎng)老地產(chǎn)以帶動養(yǎng)老基地的建設(shè), 通過房產(chǎn)置換實現(xiàn)住所的空間置換。除了采取新城普惠養(yǎng)老、京郊小鎮(zhèn)養(yǎng)老、環(huán)京田園養(yǎng)老等多樣化的基地建設(shè)開發(fā)模式外,[25] 也要重視養(yǎng)老地產(chǎn)的帶動作用。有相當一部分的老年人向往養(yǎng)老基地的生活環(huán)境, 但又傾向于居住自有房屋, 一是滿足感更強, 二是能為后代留下房產(chǎn)。 因而, 應(yīng)因地制宜出臺養(yǎng)老房產(chǎn)的用地規(guī)模、標準與布局原則。政府可考慮在環(huán)京地區(qū)以出讓方式供應(yīng)社會福利用地, 地產(chǎn)開發(fā)商嚴格按照政府規(guī)劃及標準以BT 方式建設(shè)養(yǎng)老基地, 建成后將其無償交付給運營機構(gòu),  以其中的養(yǎng)老地產(chǎn)( 公寓) 的產(chǎn)權(quán)銷售作為項目回報。這一則為那些試圖將京內(nèi)住房置換為環(huán)京養(yǎng)老公寓的養(yǎng)老人群提供經(jīng)適老化改造的商品化住房;  二則通過實施 “以土地換投資”,  盤活存量土地資產(chǎn),  吸引社會資本加入環(huán)京養(yǎng)老基地的建設(shè)中。

利用環(huán)京存量資源建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施, 鼓勵利用商業(yè)、辦公、工業(yè)、倉儲存量房屋及社區(qū)用房等創(chuàng)辦養(yǎng)老機構(gòu)。[27] 發(fā)掘環(huán)京地區(qū)社會閑置資源 , 鼓勵疏解騰退的廠房、校舍、培訓(xùn)療養(yǎng)機構(gòu)等設(shè)施, 優(yōu)先用于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。當前, 可著重考慮“制定北戴河地區(qū)培訓(xùn)療養(yǎng)機構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃, 建設(shè)北戴河地區(qū)培訓(xùn)療養(yǎng)機構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)集中示范區(qū)。”[9] 同時, 還可考慮“將閑置的公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務(wù)用地”,[26] 從而 降低空間置換成本, 減少建設(shè)時間。此外, 大力提高設(shè)施綜合利用率, 鼓勵將養(yǎng)老設(shè)施與其他公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施集中設(shè)置,  分時段、分空間使用, 提高服務(wù)效率和節(jié)約土地資源。

積極推動新版養(yǎng)老機構(gòu)星級評定及“智慧健康養(yǎng)老示范基地”的建設(shè)評選, 增強空間置換動力。2021年10月,  北京市地方標準《 養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量星級劃分與評定》正式實施。與舊版相比, 新標準中環(huán)境、設(shè)施設(shè)備兩大類評定項目所占比重更加突出, 評定內(nèi)容更加豐富。同時, 工業(yè)和信息化部等三部委明確提出:“ 到2025年 , 在全國范圍內(nèi)建立100 個以上智慧健康養(yǎng)老應(yīng)用示范基地, 進一步強化示范引領(lǐng)效應(yīng)。”[29] 截至目前 , 在已被認定的四個批次共69個養(yǎng)老基地中, 京津冀地區(qū)只有河北廊坊市固安縣得到了認定,  因此尚有很大的提升空間。城區(qū)內(nèi)大部分養(yǎng)老機構(gòu)由于設(shè)計陳舊、空間有限, 很難進行更新改造, 而若在環(huán)京地區(qū)新建, 則可使其一開始就按照高標準建設(shè), 或獲得更高的星級, 或被認定為示范基地, 形成較強的品牌效應(yīng), 能更有效地吸引養(yǎng)老人群, 從而取得比市區(qū)內(nèi)更好的經(jīng)營績效 , 最終增強空間置換動力。

(三) 創(chuàng)新“以房養(yǎng)老”形式

在需求層面,  通過出臺稅費減免等優(yōu)惠政策, 創(chuàng)新“以房養(yǎng)老”形式,  形成“住所空間置換”機制, 刺激環(huán)京養(yǎng)老需求, 優(yōu)化城區(qū)住房資源配置。京籍老年人城區(qū)的自有住房往往會成為阻礙其參加機構(gòu)養(yǎng)老的重要因素。但是, 若能實 施“住所空間置換”便可變阻力為動力。以出賣或出租城區(qū)中自有住房的收入, 支付環(huán)京機構(gòu)養(yǎng)老或養(yǎng)老地產(chǎn)的費用, 可使京籍老年人充分利用城區(qū)與環(huán)京地區(qū)的“地價差”, 享受低成本且更加適宜的居住環(huán)境。同時, 又能為北京市城區(qū)提供大量的優(yōu)質(zhì)房源, 在一定程度上平抑房價或租金,  降低城區(qū)居住成本, 有利于為首都的高質(zhì)量發(fā)展吸引中青年人才, 煥發(fā)城市活力。為此, 政府應(yīng)在通過出臺稅費減免等優(yōu)惠政策刺激環(huán)京基地養(yǎng)老需求的同時, 優(yōu)化城區(qū)住房資源配置。

實行住房置換納稅額抵扣。對于通過出售城區(qū)房屋進而在環(huán)京地區(qū)購買養(yǎng)老地產(chǎn)的業(yè)務(wù), 可以在城區(qū)出售房屋的計稅額中扣除養(yǎng)老地產(chǎn)的購房支出后再予計稅, 具體操作可通過直接抵扣(先買新再賣舊) 或退稅( 先賣舊再買新) 完成; 同時, 對于購買養(yǎng)老房產(chǎn)應(yīng)繳的契稅, 可以抵減城區(qū)賣房款后再予計稅。對于通過出租城區(qū)房屋進而在環(huán)京養(yǎng)老機構(gòu)簽訂長期入住合同的行為, 可考慮僅對其城區(qū)租金收益扣除養(yǎng)老機構(gòu)對其收取的床位費之后的差額計稅。

實行房屋買賣安心服務(wù)及服務(wù)費優(yōu)惠。鑒于 房屋買賣環(huán)節(jié)眾多、流程復(fù)雜,  民政部門可出面通過招標方式將城區(qū)房產(chǎn)的賣出業(yè)務(wù)打包委托給信譽好、實力強的房產(chǎn)中介,  以委托服務(wù)合同的方式,  明確各環(huán)節(jié)的服務(wù)標準并統(tǒng)一實施優(yōu)惠的中介服務(wù)費率。京籍養(yǎng)老人群可憑在環(huán)京養(yǎng)老地產(chǎn)的購房合同或養(yǎng)老機構(gòu)的入住合同, 享受上述安心服務(wù)的同時 , 進一步降低賣房成本。

(四) 構(gòu)建養(yǎng)老基地網(wǎng)絡(luò)

在運營層面, 通過實施遞增級差式補貼減輕養(yǎng)老機構(gòu)的運營壓力, 通過構(gòu)建養(yǎng)老基地網(wǎng)絡(luò), 增強環(huán)京養(yǎng)老對老齡人口的吸引力。應(yīng)實施京津 冀養(yǎng)老機構(gòu)“同心圓”遞增級差式補貼標準,  吸引更多的企業(yè)在環(huán)京區(qū)域布局養(yǎng)老機構(gòu), 而不再過于“執(zhí)著”投資京內(nèi)市場 。長期以來, 京津冀地區(qū)關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)差異較大的財政補貼額度一直影響著企業(yè)的落戶選擇。雖然“環(huán)京養(yǎng)老圈”吸引了不少企業(yè)布局養(yǎng)老產(chǎn)業(yè), 但有一部分企業(yè)遲遲不肯行動, 其核心原因就是在北京投建養(yǎng)老機構(gòu)成本較高且競爭太激烈。而著眼北京周邊, 大量未被開發(fā)的養(yǎng)老“處女地”投資風(fēng)險又相對較大。從2014 年開始, 北京市財政對社會興辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu),  每新建一張養(yǎng)老床位給予 4-5 萬元的一次性建設(shè)補貼; 全面推行養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)綜合責(zé)任保險補貼政策, 北京市財政補貼保 費的80%,  服務(wù)機構(gòu)自行負擔(dān) 20%; 出臺養(yǎng)老機構(gòu)運營補貼管理辦法, 綜合考慮收住服務(wù)對象身體狀況、服務(wù)質(zhì)量星級評定、信用狀況、醫(yī)療服務(wù)能力4個維度,  對養(yǎng)老機構(gòu)實行差異化補貼, 每床每月最高達1050元;  其后,  又突破營利性與非營利機構(gòu)壁壘, 實行同等運營扶持政策。[11] 然而, 根據(jù)河北省新政, 對社會力量通過購置土地新建和利用自有房產(chǎn)改建的非營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu), 僅給予每張床位 4000元的建設(shè)獎補; 對于社會力量租賃房產(chǎn)開辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)且租賃合同在五年以上的, 每張床位僅給予2000 元建設(shè)獎補,  而且最高獎補金額不超過200萬元。顯然,  盡管河北省已提高了補貼標準, 但與北京市相比, 仍有不小的差距。在津冀短時間內(nèi)難以企及的高額補貼“誘惑”下,  部分民營機構(gòu)更愿意選擇留京“ 吃補貼”。為此,  建議對京外接收京籍老年人的機構(gòu)進行較高水平的 補貼 , 補貼標準應(yīng)采取“ 同心圓”遞增級差 ,  即 以北京市中心城區(qū)為圓心,  向外根據(jù)半徑長短來 確定補貼金額,  補貼原則為距離越遠補貼額度越高。

推動養(yǎng)老機構(gòu)連鎖化( 或聯(lián)盟化) 、特色化、 標準化運營, 形成環(huán)京養(yǎng)老基地網(wǎng)絡(luò)。對京籍老人來說, 其大都被城市良好的生態(tài)環(huán)境與居住環(huán)境所吸引,  因此才愿意接受異地機構(gòu)養(yǎng)老。這意味著, 為有效引導(dǎo)京籍老年人選擇異地養(yǎng)老, 應(yīng)當在首都周邊著力打造各具特色、生態(tài)宜居而又能提供標準化養(yǎng)老服務(wù)的養(yǎng)老基地。一方面, 可整合特色資源發(fā)展健康養(yǎng)生旅游產(chǎn)業(yè),  旨在滿足養(yǎng)老人群在延年益壽、強身健體、修身養(yǎng)性、身體醫(yī)療、修復(fù)保健、生活體驗和養(yǎng)生文化體驗等方面的多元化訴求。利用生態(tài)較好區(qū)域得天獨厚的自然環(huán)境與豐富的生態(tài)資源和歷史文化交相輝映的優(yōu)勢, 將健康養(yǎng)生養(yǎng)老的概念與文化旅游、休閑娛樂等業(yè)態(tài)進行融合, 發(fā)展健康養(yǎng)生旅游產(chǎn)業(yè),  同時進一步利用氣候、森林、溫泉、田園、湖河、文化、醫(yī)藥等資源, 在環(huán)京不同區(qū)域開發(fā)森林康養(yǎng)、田園康養(yǎng)、溫泉康養(yǎng)、康復(fù)基地、中醫(yī)康養(yǎng)、休閑康養(yǎng)等項目, 打造具有鮮明特色的健康養(yǎng)老基地。另一方面, 鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)連鎖化或聯(lián)盟化發(fā)展, 形成養(yǎng)老基地網(wǎng)絡(luò)并提供標準化的養(yǎng)老服務(wù)。入住的老年人可以根據(jù)自己的居住偏好、消費能力與季節(jié)變遷, 在基地網(wǎng)絡(luò)內(nèi)進行 “旅居”。一方面, 可給養(yǎng)老人群以更多的選擇,  體驗不同的居住環(huán)境,  以提升環(huán)京養(yǎng)老的吸引力; 另一方面, 還可通過經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各機構(gòu)的入住率, 使之相對均衡, 從而獲取規(guī)模經(jīng)濟效益。

六、結(jié)語

隨著北京市人口老齡化程度的日益加深, 基礎(chǔ)設(shè)施不適應(yīng)人口老齡化速度及老齡社會發(fā)展進程的矛盾越來越突出。同時, 北京市的城市定位也對疏解人口、提升土地利用效率提出了更高的要求。實施北京市機構(gòu)養(yǎng)老資源的環(huán)京空間置換與地理集聚, 不僅可以推進京籍老年人養(yǎng)老的宜居環(huán)境建設(shè) , 滿足其更高的生活與精神需求, 而且還可以進一步推進北京國際一流和諧宜居之都的建設(shè)工作。

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[16]  北京市民政局, 北京市規(guī)劃和自然資源委員會.  北京市養(yǎng)老服務(wù)專項規(guī)劃 (2021 - 2035 年) [ EB/ OL] .  http :  //www. beijing. gov. cn/zhengce/zhengce  fagui/202109/t20210930_  2505867. html ,  2021- 09 - 07.

[17]  郭智洋.  北京市養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及對策[J] .   合作經(jīng)濟與科技 , 2021(2) :  179- 181.

[18]  60家研究院.  北京養(yǎng)老機構(gòu)市場研究報告 2020 [ EB/OL] .  https : //www. linkolder. com/article/98084833) , 2021-07-29.

[19]  萬利.  養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)加快“產(chǎn)業(yè)化”政策設(shè)計—北京養(yǎng)老服務(wù)體系調(diào)研報告[ J] .  中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 , 2021(10) : 59-62.

[20]  曹毅 , 張貴祥.  京津冀養(yǎng)老資源供需矛盾和協(xié)同創(chuàng)新對策研究[J] .  科技智囊 , 2021(3) : 46-51.

[21]  谷彥芳 ,  趙怡然 ,  王軍.  疏解北京非首都功能背景下的河北養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展策略[J] .  經(jīng)濟論壇 , 2015(2) :  11- 13.

[22]  郝成印, 郝凌霄.  關(guān)于推進河北省在京津冀養(yǎng)老 服務(wù)協(xié)同中發(fā)揮更大作用的思考[J] .  中國工程咨詢 , 2021(11) : 79- 82.

[23]  北京市人民政府辦公廳.  關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場進一步促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見[EB/ OL] .   http :  //www. beijing. gov. cn/zhengce/zhengce  fagui/201905/t20190522 _  60064. html ,  2017 - 03 - 02.

[24]  北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會.  北京城市總體規(guī)劃 ( 2016-2035年 )   [ EB/OL ] .    http : // www. beijing. gov. cn/gongkai/guihua/wngh/cqgh/201907/t20190701_  100008. html ,  2017-09-29.

[25]  北京市十五屆人大四次會議(批準) .  北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年 遠景目標綱要 [ EB/OL] .  https : //www. ndrc. gov.  cn/fggz/fzzlgh/dffzgh/202103/P020210331517775703990. pdf , 2021-01-27.

[26]  北京市人民政府.  北京市人民政府關(guān)于加快推進 養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見 [ EB/OL] .  http : //www.  beijing. gov. cn/zhengce/zfwj/zfwj/szfwj/201905/t2019  0523_  72629. html ,  2013- 10- 16.

[27]  自然資源部.  自然資源部關(guān)于加強規(guī)劃和用地保障支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見[ EB/OL] .  http : // gi. mnr. gov. cn/201912/t20191205  _   2486648. html , 2019- 11-27.

[28]  北京市人民政府辦公廳.  關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實施方案 [ EB/OL] .  http : //www. beijing.  gov. cn/zhengce/zfwj/zfwj/szfwj/201905/t20190523_72629. html ,  2020-05- 18.

[29]  國家工業(yè)和信息化部,  國家民政部,  國家衛(wèi)生健康委.  智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃 (2021 - 2025 年) [ EB/OL ] .   http : //www. gzdaozhen. gov.   cn/zfbm/mzj/gzdt _   5696743/202110/t20211026  _71211843. html ,  2021- 10-20.

【 作者簡介】  趙 楊(1973—) ,  男 ,  山東濟南人 , 北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授, 博士。