(一)兩個“過度集聚”與兩個“不適應(yīng)”
對于我國的城市來講,“大城市病”主要是由兩個“過度聚集”和兩個“不適應(yīng)”導(dǎo)致的。所謂兩個“過度聚集”,就是指所有大城市都有的聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng),這也是全球大城市的發(fā)展規(guī)律、天然優(yōu)勢,即在大城市,社會的流動性最高,也就是人的發(fā)展機(jī)會多、就業(yè)機(jī)會多,資本的流動性最活躍,也就是資本主要流向大城市。那么,問題就在于過度聚集是如何造成的,帶來的問題是什么。目前來看,我國社會的流動性和資本的流動性在超大城市,即500—1000萬人口以上的城市過度聚集,在一定程度上不是單純的市場作用,而是行政因素造成的。也就是說,聚集是應(yīng)有之義、自然規(guī)律,而過度聚集則是被行政因素加劇了的聚集,這也是所謂的過度的行政化資源配置。
社會的流動性、資本的流動性都集中在大城市,確實有一系列的優(yōu)勢、好處,但是過度聚集也就必然導(dǎo)致兩個“不適應(yīng)”:一是政府治理能力與城市發(fā)展規(guī)模、速度不相適應(yīng)。比如,城市人口的增加、產(chǎn)業(yè)的增長伴隨著污染排放的增加,而各種公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的供給卻跟不上相應(yīng)的需求,導(dǎo)致地方政府的治理手段單一而簡單,難以達(dá)到效果。二是社會的文明程度與城市發(fā)展規(guī)模、速度不相適應(yīng)。比如,企業(yè)沒有相應(yīng)的社會責(zé)任心、老百姓也沒有相應(yīng)的自覺性,也是“大城市病”的誘發(fā)因素之一。所以,“大城市病”一方面是城市發(fā)展的規(guī)律使然,另一方面也是行政主導(dǎo)資源配置造成的結(jié)果,表現(xiàn)為大城市的容納力、人口吸引力、居民生活品質(zhì)、公共服務(wù)供給等方面的下降。
(二)制度設(shè)計決定城市發(fā)展模式
實際上,我國之所以有改革開放40多年的快速發(fā)展,最重要的原因就是改革開放初期的制度設(shè)計。也就是說,正是由于改革開放“上半場”的稅收、財政、貨幣等制度,我們才成為現(xiàn)在的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但是,對于這些“上半場”的制度設(shè)計是否還適合“下半場”的問題,我們要有所思考,同時也要對這些政策有所取舍。
第一,稅收制度??梢哉f,上世紀(jì)末的分稅制改革是一次非常成功的改革,但改革的結(jié)果也導(dǎo)致了地方財政相對緊張,而中央財政相對充裕的局面。而且,我們是間接稅,即稅收是在中間環(huán)節(jié),主要是企業(yè)交稅,所以政府主要是盯著企業(yè),而不是個人,這也就決定了政府的取向。在我國的稅收構(gòu)成中,個人直接支付的稅在整個政府的稅源里只占5%不到,而在一些以直接稅為主的國家,個人所得稅占30—40%,此外還有房產(chǎn)稅等針對個人的稅。也就是說,在以直接稅為主的國家,個人是稅收的主要來源,而在我國則是企業(yè)。
第二,財政制度。在分稅制改革以后,中央財政實力逐漸增強(qiáng),也就導(dǎo)致了諸如2022年全年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模9萬多億元的現(xiàn)狀。簡而言之,地方政府相對沒錢,中央政府則以轉(zhuǎn)移支付為主。然而,盡管轉(zhuǎn)移支付的比例越來越高,數(shù)額越來越大,但始終解決不了轉(zhuǎn)移支付利用率較低的問題。
第三,貨幣政策。在全球主要貨幣中,我國的貨幣總量占比最高,即流通的貨幣量最多。但是,老百姓的日常生活用品價格漲價并不明顯,這樣來看,我國印發(fā)貨幣并沒有反映到老百姓的日常生活領(lǐng)域,為什么?我國的財政或者貨幣運行實際上遵循兩個“赤字”的規(guī)律,一個是基建,包括土地財政、房地產(chǎn),另一個是日常生活。然而,我們通過由土地、房地產(chǎn)方面的資產(chǎn)膨脹代替了日常生活方面的通貨膨脹,這也是我國經(jīng)濟(jì)體制的獨特性。
換句話說,正是由于這一獨特性,我們解決了地方建設(shè)的費用問題,避免了全球大部分經(jīng)濟(jì)體面臨的基建方面的緩慢問題,連同間接稅、轉(zhuǎn)移支付等制度一起,造就了我國改革開放以來的快速發(fā)展。但是,“上半場”有用的政策在“下半場”不一定有用,甚至有可能開始起到“負(fù)作用”。所以,我們下一步就是要思考如果推動改革開放以來的幾大創(chuàng)舉進(jìn)行針對“下半場”的轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。比如,如何吸引大學(xué)生、留住農(nóng)民工,這些人才都是我們重要的發(fā)展資源、要素。如果沒有大學(xué)生與高端人才,我們就不可能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提升與產(chǎn)業(yè)升級;如果沒有農(nóng)民工,我們也不可能實現(xiàn)規(guī)模如期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于我國整體上的人口形勢已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變,我們也應(yīng)該隨之進(jìn)行制度、政策上的調(diào)整、修改。對此,黨的十九大報告、“十四五”規(guī)劃都提出了稅收、財政等制度改革的方向,如“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”,“健全省以下財政體制,增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力”,“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),健全直接稅體系,適當(dāng)提高直接稅比重”,“健全地方稅體系,逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)”等。
總而言之,我們要通過推進(jìn)稅收、財政、貨幣等制度的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)城市與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。
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