（一）兩個“過度集聚”與兩個“不適應(yīng)”

對于我國的城市來講，“大城市病”主要是由兩個“過度聚集”和兩個“不適應(yīng)”導(dǎo)致的。所謂兩個“過度聚集”，就是指所有大城市都有的聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)，這也是全球大城市的發(fā)展規(guī)律、天然優(yōu)勢，即在大城市，社會的流動性最高，也就是人的發(fā)展機(jī)會多、就業(yè)機(jī)會多，資本的流動性最活躍，也就是資本主要流向大城市。那么，問題就在于過度聚集是如何造成的，帶來的問題是什么。目前來看，我國社會的流動性和資本的流動性在超大城市，即500—1000萬人口以上的城市過度聚集，在一定程度上不是單純的市場作用，而是行政因素造成的。也就是說，聚集是應(yīng)有之義、自然規(guī)律，而過度聚集則是被行政因素加劇了的聚集，這也是所謂的過度的行政化資源配置。

社會的流動性、資本的流動性都集中在大城市，確實有一系列的優(yōu)勢、好處，但是過度聚集也就必然導(dǎo)致兩個“不適應(yīng)”：一是政府治理能力與城市發(fā)展規(guī)模、速度不相適應(yīng)。比如，城市人口的增加、產(chǎn)業(yè)的增長伴隨著污染排放的增加，而各種公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的供給卻跟不上相應(yīng)的需求，導(dǎo)致地方政府的治理手段單一而簡單，難以達(dá)到效果。二是社會的文明程度與城市發(fā)展規(guī)模、速度不相適應(yīng)。比如，企業(yè)沒有相應(yīng)的社會責(zé)任心、老百姓也沒有相應(yīng)的自覺性，也是“大城市病”的誘發(fā)因素之一。所以，“大城市病”一方面是城市發(fā)展的規(guī)律使然，另一方面也是行政主導(dǎo)資源配置造成的結(jié)果，表現(xiàn)為大城市的容納力、人口吸引力、居民生活品質(zhì)、公共服務(wù)供給等方面的下降。

（二）制度設(shè)計決定城市發(fā)展模式

實際上，我國之所以有改革開放40多年的快速發(fā)展，最重要的原因就是改革開放初期的制度設(shè)計。也就是說，正是由于改革開放“上半場”的稅收、財政、貨幣等制度，我們才成為現(xiàn)在的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但是，對于這些“上半場”的制度設(shè)計是否還適合“下半場”的問題，我們要有所思考，同時也要對這些政策有所取舍。

第一，稅收制度?？梢哉f，上世紀(jì)末的分稅制改革是一次非常成功的改革，但改革的結(jié)果也導(dǎo)致了地方財政相對緊張，而中央財政相對充裕的局面。而且，我們是間接稅，即稅收是在中間環(huán)節(jié)，主要是企業(yè)交稅，所以政府主要是盯著企業(yè)，而不是個人，這也就決定了政府的取向。在我國的稅收構(gòu)成中，個人直接支付的稅在整個政府的稅源里只占5%不到，而在一些以直接稅為主的國家，個人所得稅占30—40%，此外還有房產(chǎn)稅等針對個人的稅。也就是說，在以直接稅為主的國家，個人是稅收的主要來源，而在我國則是企業(yè)。

第二，財政制度。在分稅制改革以后，中央財政實力逐漸增強(qiáng)，也就導(dǎo)致了諸如2022年全年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模9萬多億元的現(xiàn)狀。簡而言之，地方政府相對沒錢，中央政府則以轉(zhuǎn)移支付為主。然而，盡管轉(zhuǎn)移支付的比例越來越高，數(shù)額越來越大，但始終解決不了轉(zhuǎn)移支付利用率較低的問題。

第三，貨幣政策。在全球主要貨幣中，我國的貨幣總量占比最高，即流通的貨幣量最多。但是，老百姓的日常生活用品價格漲價并不明顯，這樣來看，我國印發(fā)貨幣并沒有反映到老百姓的日常生活領(lǐng)域，為什么？我國的財政或者貨幣運行實際上遵循兩個“赤字”的規(guī)律，一個是基建，包括土地財政、房地產(chǎn)，另一個是日常生活。然而，我們通過由土地、房地產(chǎn)方面的資產(chǎn)膨脹代替了日常生活方面的通貨膨脹，這也是我國經(jīng)濟(jì)體制的獨特性。

換句話說，正是由于這一獨特性，我們解決了地方建設(shè)的費用問題，避免了全球大部分經(jīng)濟(jì)體面臨的基建方面的緩慢問題，連同間接稅、轉(zhuǎn)移支付等制度一起，造就了我國改革開放以來的快速發(fā)展。但是，“上半場”有用的政策在“下半場”不一定有用，甚至有可能開始起到“負(fù)作用”。所以，我們下一步就是要思考如果推動改革開放以來的幾大創(chuàng)舉進(jìn)行針對“下半場”的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。比如，如何吸引大學(xué)生、留住農(nóng)民工，這些人才都是我們重要的發(fā)展資源、要素。如果沒有大學(xué)生與高端人才，我們就不可能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提升與產(chǎn)業(yè)升級；如果沒有農(nóng)民工，我們也不可能實現(xiàn)規(guī)模如期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于我國整體上的人口形勢已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，我們也應(yīng)該隨之進(jìn)行制度、政策上的調(diào)整、修改。對此，黨的十九大報告、“十四五”規(guī)劃都提出了稅收、財政等制度改革的方向，如“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，“健全省以下財政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力”，“優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重”，“健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)”等。

總而言之，我們要通過推進(jìn)稅收、財政、貨幣等制度的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城市與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。