四、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)化

（一）以疏解北京非首都功能為主向提升河北發(fā)展水平轉(zhuǎn)變

疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重，經(jīng)過幾年努力，“十三五”時期北京已“基本完成一般制造業(yè)企業(yè)集中退出、區(qū)域性批發(fā)市場大規(guī)模疏解任務(wù)”。“十四五”時期，北京“以攻堅和提升為重點，強化系統(tǒng)觀念，一體化推進功能疏解、綜合治理和優(yōu)化升級”。北京之所以聚集了大量的人口，根本原因在于河北與北京之間巨大的收入差距和公共服務(wù)差距。但是2014年京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，河北與北京的發(fā)展差距不僅沒有縮小，反而呈持續(xù)擴大的態(tài)勢。

京津冀協(xié)同發(fā)展以解決北京“大城市病”為出發(fā)點，打造世界級城市群。而京津冀建設(shè)世界級城市群離不開河北的支撐，不僅需要有效提升河北的各級城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、吸納就業(yè)、公共服務(wù)和人口集聚功能，更重要的是必須縮小京津冀三地的發(fā)展差距，重點是提升河北的發(fā)展水平。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展要在有序疏解北京非首都功能的基礎(chǔ)上，更要注重提升河北的發(fā)展水平，只有這樣才能從根本上解決北京的“大城市病”，補齊京津冀發(fā)展的短板。

（二）以產(chǎn)業(yè)鏈為抓手推動京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同

京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展要以北京創(chuàng)新能力為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)鏈為抓手促進創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈融合發(fā)展。

一是發(fā)揮北京輻射帶動作用，圍繞京津、京雄軸線及重要節(jié)點，攜手共建重大科研基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，構(gòu)建集人才培養(yǎng)、應(yīng)用研究、研發(fā)孵化、產(chǎn)業(yè)制造、科技服務(wù)為一體的全域創(chuàng)新空間體系，推動創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價值鏈深度融合。二是打造“五群六鏈五廊”的京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展新圖景。“五群”是指集成電路、網(wǎng)絡(luò)安全、生物醫(yī)藥、電力裝備、安全應(yīng)急裝備等產(chǎn)業(yè)集群；“六鏈”是指氫能、生物醫(yī)藥、網(wǎng)絡(luò)安全和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、高端工業(yè)母機、新能源和智能網(wǎng)聯(lián)汽車、機器人等產(chǎn)業(yè)鏈；“五廊”是指京津新一代信息技術(shù)、京保石新能源裝備、京唐秦機器人、京張承綠色算力和綠色能源、京雄空天信息等產(chǎn)業(yè)廊道。三是提升產(chǎn)業(yè)協(xié)作平臺集聚能力。建設(shè)濱海—中關(guān)村科技園、寶坻京津中關(guān)村科技城等協(xié)同創(chuàng)新中心，提升寧河京津合作示范區(qū)、武清京津產(chǎn)業(yè)新城、北戴河生命健康產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)等平臺集聚能力，在環(huán)京津地區(qū)重點建設(shè)一批重點承接平臺。

（三）以“一核雙城”的中心城市格局向“一主兩副”轉(zhuǎn)變

京津冀城市群內(nèi)部的差距，突出體現(xiàn)在北京、天津兩市與河北之間的差距，僅強調(diào)“雙城”引領(lǐng)無助于解決冀中南地區(qū)的發(fā)展問題。一般來說，城區(qū)人口規(guī)模在1000萬人以上的城市，輻射半徑可達200km。石家莊與北京和天津的距離均在300km左右，使得北京和天津兩個超大城市均難以對冀中南地區(qū)形成較強輻射。僅靠“一核”和“雙城”難以有效縮小京津冀不斷擴大的區(qū)域差距和實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，必須充分重視發(fā)揮石家莊的帶動作用。雖然石家莊與北京和天津之間仍然存在很大差距，但區(qū)域性中心城市地位和區(qū)域帶動作用比較明顯。因此，應(yīng)該將天津和石家莊作為京津冀的副中心，實現(xiàn)“一核雙城”向“一主兩副”的轉(zhuǎn)變，特別要注重提升石家莊綜合實力，促進人口、產(chǎn)業(yè)和各類要素向石家莊集聚，使石家莊盡快發(fā)展成為京津冀協(xié)同發(fā)展的新動力源，形成以北京為中心、天津和石家莊為副中心的京津冀城市群增長極體系，提升城市群整體競爭力。

（四）以城市群為主向城市群與都市圈并重轉(zhuǎn)變

一般而言，城市群系統(tǒng)的演變遵循“中心城市—都市圈—城市群”的發(fā)展過程。

都市圈作為城市群形成發(fā)育的必經(jīng)階段，發(fā)揮銜接中心城市和城市群“承上啟下”的作用，京津冀協(xié)同發(fā)展應(yīng)聚焦于都市圈建設(shè)。京津冀包含北京和天津兩個超大城市，以京津兩市為核心形成的首都都市圈和天津都市圈的邊界已經(jīng)重疊，但是仍然難以對冀中南地區(qū)產(chǎn)生輻射。建成區(qū)常住人口300萬人以上是我國城市基礎(chǔ)設(shè)施布局及行政政策常用的門檻標準，也是我國劃定都市圈核心城市的重要依據(jù)。河北省會石家莊地處冀中南地區(qū)，其主要經(jīng)濟指標在冀中南地區(qū)的優(yōu)勢地位并不明顯，與周邊的邯鄲、邢臺、衡水等城市經(jīng)濟聯(lián)系也較為薄弱。2019年石家莊建成區(qū)常住人口突破300萬人，達到了都市圈核心城市的人口門檻標準。因此，以石家莊為中心，將京津冀南部功能拓展區(qū)的多個節(jié)點城市納入都市圈的范圍，通過首都都市圈、天津都市圈、石家莊都市圈的“三圈耦合”，共同促進京津冀的多極化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，為建設(shè)京津冀世界級城市群補齊短板。

五、進一步推動京津冀協(xié)同發(fā)展的思考

（一）增強核心城市對外圍地區(qū)的輻射帶動能力

京津冀協(xié)同發(fā)展的目標之一是建設(shè)世界級城市群。世界級城市群的發(fā)展歷程表明，世界級城市群的建設(shè)與世界城市的形成是相互促進的，其核心城市既是世界城市，也是一定范圍內(nèi)的中心。

當前，北京處于后工業(yè)化階段的北京，近期仍然是京津冀以金融服務(wù)、研發(fā)創(chuàng)新、管理控制功能為主的中心城市，北京在京津冀的這一地位近期內(nèi)不可能被其他城市超越。提升北京輻射功能，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟實力，加快向高端化、服務(wù)化方向發(fā)展，努力形成創(chuàng)新引領(lǐng)、技術(shù)密集、價值高端的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。提升北京輻射功能，核心就是處理好“減”與“增”的關(guān)系，“減”是放棄一般的加工和組裝環(huán)節(jié)，著重開拓產(chǎn)業(yè)鏈的上游和下游環(huán)節(jié)，提高產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平；“增”是推動管理和技術(shù)升級，用新組織生產(chǎn)方式和先進技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從而提高產(chǎn)品競爭力和附加值，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。要強化北京的國際交往功能，強化與周邊城鎮(zhèn)高效通勤和一體化發(fā)展。通過北京的輻射帶動作用，全面提升京津冀國際交往的軟硬件環(huán)境，推進服務(wù)標準、市場規(guī)則和相應(yīng)的法律法規(guī)等制度規(guī)范，建立一體化的市場機制和制度保障；打造高端國際交流平臺，吸引國際組織總部落戶京津冀，以擴大對外開放水平。

（二）暢通核心城市與外圍地區(qū)之間要素流動通道

暢通要素渠道既包括交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等，也包括市場一體化。

一方面，良好的交通基礎(chǔ)設(shè)施是接受核心城市輻射帶動作用的前提條件，應(yīng)制定城市群交通一體化發(fā)展規(guī)劃，以城際交通為重點，推動形成城際交通、軌道交通、高速公路等城市快速交通方式，促進各種運輸方式之間的銜接與合作。

另一方面，應(yīng)加快破除行政壁壘和制度障礙，促進生產(chǎn)要素自由流動，建立健全協(xié)同發(fā)展的體制機制，形成區(qū)域一體化發(fā)展格局。要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，引導(dǎo)城市群內(nèi)勞動力要素合理暢通有序流動，推進土地要素、資本要素市場化配置；健全要素市場運行機制，通過完善要素市場化交易平臺，完善要素交易規(guī)則和服務(wù)，提升要素交易的監(jiān)管水平，打破地方保護。

（三）大力提升河北發(fā)展水平

2014年河北人均GDP39984元，居全國各省份第18位，相當于北京的40.0%、全國的85.7%；2022年河北人均GDP56995元，居全國各省份第26位（居?xùn)|部地區(qū)末位），相當于北京的29.9%、全國的66.5%。河北不僅要積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，更主要的是大力提高地區(qū)整體發(fā)展水平和競爭力。

第一，要打造河北經(jīng)濟增長極，提升河北對北京的有效承接能力。以完善城市群形態(tài)為重點，在河北南部培育形成石家莊都市圈，以帶動冀中南地區(qū)發(fā)展。明確把石家莊作為京津冀副中心城市，促進唐山、保定、邯鄲向Ⅰ型大城市發(fā)展，盡快成長為具有“二傳手”功能的大城市。

第二，要推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。通過重點發(fā)展高端制造業(yè)，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提升河北對北京的有效承接能力。

第三，要提升河北市場化水平。應(yīng)在思想觀念、科學技術(shù)、體制機制、發(fā)展模式等領(lǐng)域推進全面創(chuàng)新，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，營造創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新行為，保護企業(yè)家精神。

第四，中央政府應(yīng)對落后的外圍地區(qū)提供一些特殊的扶持政策，如財稅傾斜、金融扶持等。

（四）實現(xiàn)有為政府和有效市場的統(tǒng)一

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略進入后半程階段，僅靠政府的行政主導(dǎo)成本較高、邊際收益也會明顯下降，要從破除市場藩籬、打通循環(huán)堵點角度出發(fā)，實現(xiàn)有為政府和有效市場的統(tǒng)一。

第一，制定差異化的區(qū)域經(jīng)濟策略。著力緩解南部功能拓展區(qū)農(nóng)業(yè)功能下降、西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)功能減弱的趨勢，根據(jù)“四區(qū)”不同特點制定不同的發(fā)展戰(zhàn)略和支持政策，實現(xiàn)行政績效考核目標差異化，力求使得各區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略符合該地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)及未來發(fā)展方向。

第二，完善“四區(qū)”之間的利益補償機制。合理的利益協(xié)調(diào)和補償是生態(tài)環(huán)境治理可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，應(yīng)加快張家口和承德首都水源涵養(yǎng)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)建設(shè)，繼續(xù)完善京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，確保生態(tài)環(huán)境治理的穩(wěn)定性與持續(xù)性。建立與完善中央政府補償為主、地方政府補償為輔的生態(tài)補償機制，采取多種補償方式對實施生態(tài)環(huán)境保護的區(qū)域給予恰當?shù)睦嫜a償，促進生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化，保障生態(tài)治理的常態(tài)化運行。

（五）提升京津冀治理能力和治理水平

面對京津冀三地和中央政府不同的利益目標和訴求，亟需提升治理能力和治理水平，實現(xiàn)區(qū)域治理現(xiàn)代化。

第一，實現(xiàn)治理主體的多元化。要保證各級政府、企業(yè)、居民、社會組織的有效參與，充分考慮到各類利益主體的不同利益需求，與政府形成有益補充。

第二，實現(xiàn)治理手段的多樣化。京津冀在使用傳統(tǒng)治理手段的同時，更要綜合運用財政、金融等經(jīng)濟手段對其他治理主體進行有效激勵和約束，發(fā)揮法律手段連續(xù)、穩(wěn)定的優(yōu)勢，實現(xiàn)不同治理手段之間的互補。應(yīng)由行政手段為主盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑墒侄螢楦?，以?jīng)濟手段為基礎(chǔ)、以行政手段為補充的綜合治理手段，以保證區(qū)域政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和有效性，實現(xiàn)從治標向治本的根本性轉(zhuǎn)變。