三、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃要求及政策架構(gòu)

（一）規(guī)劃實(shí)施要求

國(guó)土空間治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本基礎(chǔ)，政策體系是實(shí)施治理的根本基礎(chǔ)。

國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的核心就是要正確處理人與自然關(guān)系問(wèn)題。從生命共同體數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)服務(wù)功能及系統(tǒng)穩(wěn)定性等方面，診斷區(qū)域國(guó)土空間存在的關(guān)鍵生態(tài)問(wèn)題與堵點(diǎn)，分析成因，明確國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)對(duì)象，聚焦山水林田湖草沙生命共同體結(jié)構(gòu)性、現(xiàn)勢(shì)性、時(shí)空性的核心問(wèn)題。要解決這一核心問(wèn)題，我們?cè)O(shè)計(jì)了規(guī)劃實(shí)施路徑。從目標(biāo)來(lái)看，要搭建生產(chǎn)高效、生活富裕、生態(tài)優(yōu)良、高質(zhì)量發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)品供給系統(tǒng)，維護(hù)各類國(guó)土空間要素完整的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，從而形成全域全要素的山水林田湖草沙生命共同體生態(tài)架構(gòu)與體系。從時(shí)空策略來(lái)看，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)、資金配置、區(qū)域治理、系統(tǒng)修復(fù)、工程實(shí)施等一系列策略來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的實(shí)施。從制度機(jī)制來(lái)看，要建立自然資源產(chǎn)權(quán)體系、生態(tài)空間監(jiān)測(cè)機(jī)制、國(guó)土空間規(guī)劃體系、國(guó)土空間用途管制制度、生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償體系等，這一系列的體系也是正在逐步完善的。從目的來(lái)看，最終目的就是建設(shè)生態(tài)文明的國(guó)土。要實(shí)現(xiàn)空間綠色動(dòng)能的釋放，推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。通過(guò)山水林田湖草沙生命共同體的建設(shè)，以自然觀方式推進(jìn)安全、綠色、高效、法治、和諧的生態(tài)文明建設(shè)。

就北京而言，有哪些具體的做法？在《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》提出的2035年發(fā)展目標(biāo)中，就包括“成為生活更方便、更舒心、更美好的和諧宜居城市”，“成為天藍(lán)、水清、森林環(huán)繞的生態(tài)城市”；在2050年發(fā)展目標(biāo)中，明確提出要“成為富裕文明、安定和諧、充滿活力的美麗家園”，“全面實(shí)現(xiàn)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！侗本┦猩鷳B(tài)安全格局專項(xiàng)規(guī)劃（2021年—2035年）》明確提出了總體目標(biāo)和階段目標(biāo)。其中，總體目標(biāo)包括保護(hù)區(qū)域戰(zhàn)略性生態(tài)空間及重要生態(tài)資源，打通關(guān)鍵生態(tài)廊道，穩(wěn)固生態(tài)功能節(jié)點(diǎn)，形成底線鮮明、藍(lán)綠交織、功能融合的生態(tài)空間格局。構(gòu)建超大城市韌性生態(tài)系統(tǒng)，切實(shí)保障首都生態(tài)安全，提升城市生態(tài)品質(zhì)，不斷滿足居民對(duì)高品質(zhì)生態(tài)空間的需求。2035年，生態(tài)空間格局進(jìn)一步完善，生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，自然生態(tài)系統(tǒng)連通性穩(wěn)步提升，生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值和固碳能力明顯提升，生態(tài)惠民效益不斷凸顯。2050年，逐步向理想生態(tài)安全格局靠近，全面建成更高水平的國(guó)際一流和諧宜居之都，生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力和民生福祉顯著提升，助力首都率先實(shí)現(xiàn)碳中和?！侗本┦袊?guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃（2021年—2035年）》也提出了規(guī)劃實(shí)施的發(fā)展目標(biāo)，包括“將首都建設(shè)成為全球頂級(jí)生物多樣性之都、全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的窗口城市、人與自然和諧共生的首善之區(qū)”等。

（二）政策體系架構(gòu)

國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)政策體系的構(gòu)建思路包括以下幾個(gè)方面：一是明確國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的定位；二是變革國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實(shí)施模式；三是加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃法治建設(shè)；四是充實(shí)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的內(nèi)容；五是強(qiáng)化國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的監(jiān)管與公眾參與；六是解析國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實(shí)施的重大問(wèn)題；七是完善國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實(shí)施保障制度。按照生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，整合競(jìng)爭(zhēng)型制度、主導(dǎo)型制度、同盟型制度和疏遠(yuǎn)型制度，形成政策協(xié)同。對(duì)于政策體系構(gòu)建邏輯而言，要明確治理任務(wù)、修復(fù)目標(biāo)，按照國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的核心流程、行為邊界、優(yōu)先原則、保持同步、適時(shí)退出，來(lái)制定政策協(xié)同體系。

基于此，我們就設(shè)計(jì)了相應(yīng)的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)政策體系的初步架構(gòu)。其中，按照內(nèi)容來(lái)分就包括自然資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系、國(guó)土空間用途管制體系、國(guó)土空間規(guī)劃體系、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)體系、法律法規(guī)體系。下面，我們對(duì)這幾個(gè)方面具體分析。其一，自然資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管。自然資源監(jiān)測(cè)與監(jiān)管可以看作是國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)效果的“晴雨表”。以前國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范，致使山水林田湖草沙等要素“底數(shù)不清、基數(shù)不全、總數(shù)不準(zhǔn)”，現(xiàn)在我們要明確這一監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系。同時(shí)，要多角度、多要素、多層次構(gòu)建全面統(tǒng)籌、逐級(jí)傳導(dǎo)的自然資源監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系。其二，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系對(duì)科學(xué)、高效的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)起到深層次影響。應(yīng)該理順自然資源資產(chǎn)管理的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。其三，國(guó)土空間用途管制體系。通過(guò)用途管制與事權(quán)審批，明確國(guó)土空間要素的開發(fā)利用強(qiáng)度與限制條件。協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)土空間保護(hù)的關(guān)系，提升國(guó)土空間效率。其四，國(guó)土空間規(guī)劃體系。通過(guò)引導(dǎo)國(guó)土空間資源要素重新配置和優(yōu)化組合，構(gòu)建穩(wěn)定、協(xié)調(diào)的國(guó)土空間時(shí)序與秩序。其五，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)體系。要推動(dòng)國(guó)土空間格局優(yōu)化與品質(zhì)提高，最大限度地實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)制度體系建設(shè)，系統(tǒng)治理山水林田湖草沙生命共同體。應(yīng)以最優(yōu)的國(guó)土空間要素配比提高國(guó)土空間利用效率，切實(shí)保護(hù)自然生態(tài)空間。通過(guò)整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強(qiáng)自然生態(tài)空間系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生態(tài)服務(wù)功能，以構(gòu)筑國(guó)土空間的牢固基底和空間新格局。其六，法律法規(guī)體系。生命共同體構(gòu)建的結(jié)構(gòu)性、底線性、權(quán)責(zé)性、融慣性等基礎(chǔ)問(wèn)題的解決都需要健全的法律法規(guī)體系給予保障。要強(qiáng)化各級(jí)政府在山水林田湖草沙治理中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，為國(guó)土空間差異化、特色化的生態(tài)品質(zhì)提升賦能。

圍繞政策體系架構(gòu)內(nèi)容的六個(gè)層面，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃政策體系架構(gòu)包括法治、機(jī)制、體制、技術(shù)四個(gè)層面。其一，法治層面，從法律角度看包括國(guó)家級(jí)法律法規(guī)和地方配套法律法規(guī)。其二，機(jī)制層面，可以從經(jīng)濟(jì)機(jī)制、權(quán)屬調(diào)整、權(quán)益維護(hù)、公眾參與、激勵(lì)機(jī)制、實(shí)施效果評(píng)價(jià)、業(yè)務(wù)能力建設(shè)等多方面進(jìn)行考慮。比如，經(jīng)濟(jì)機(jī)制包括生態(tài)修復(fù)資金保障、土地使用改革政策、生態(tài)修復(fù)效益分配、生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)化等多個(gè)層面；實(shí)施效果評(píng)價(jià)包括規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)、耕地占補(bǔ)平衡評(píng)價(jià)、數(shù)量質(zhì)量生態(tài)評(píng)價(jià)等一系列內(nèi)容。其三，體制層面，更多是從組織保障、行政保障、年度實(shí)施計(jì)劃、監(jiān)督制度等方面建立規(guī)劃實(shí)施的基本體制。其四，技術(shù)層面，要構(gòu)建國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，以及監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、規(guī)劃實(shí)施管理的信息系統(tǒng)等。