（二）規(guī)劃內(nèi)涵與戰(zhàn)略定位

1.規(guī)劃意義

以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)提出的“山水林田湖草沙是生命共同體”是國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作的基礎(chǔ)，明確了對(duì)山水林田湖草沙進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)的工作思路，為支撐國(guó)家安全體系、建設(shè)美麗中國(guó)、實(shí)現(xiàn)綠色高效發(fā)展奠定了生態(tài)環(huán)境資源基礎(chǔ)。同時(shí)，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)是構(gòu)建國(guó)家安全體系的基礎(chǔ)性措施，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實(shí)施的核心目的是提升國(guó)民安全，包括健康安全、發(fā)展安全等多方面。

2.規(guī)劃原則

規(guī)劃編制過(guò)程遵循一定的原則，包括：生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展；規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；問(wèn)題導(dǎo)向，科學(xué)修復(fù)；創(chuàng)新機(jī)制，多元參與。

3.規(guī)劃目標(biāo)

《北京市國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃（2021年—2035年）》指出，全面降低城市發(fā)展對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾，提高生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，保障山水林田湖草沙生命共同體的競(jìng)生、自生、共生的正向演進(jìn)。保護(hù)重要的、關(guān)鍵的、影響城市生態(tài)安全的自然生態(tài)系統(tǒng)，保障多樣的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)揮?；謴?fù)受損、退化自然生態(tài)系統(tǒng)的健康和活力，著力提升生態(tài)功能，增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，強(qiáng)化生態(tài)利導(dǎo)因子的積極作用，保證城鄉(xiāng)環(huán)境的凈化、美化、活化和文化層面的進(jìn)化。積極培育和孵化生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展反哺生態(tài)修復(fù)，激發(fā)市場(chǎng)活力、增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力。加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展，多措并舉促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)、轉(zhuǎn)化與外溢，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的保值增值和可持續(xù)開(kāi)發(fā)，促進(jìn)人與自然和諧共生。

同時(shí)，要構(gòu)建完善的制度體系和保障措施來(lái)保障規(guī)劃的實(shí)施。在規(guī)劃目標(biāo)基礎(chǔ)上，構(gòu)建了城鄉(xiāng)生態(tài)安全、生態(tài)系統(tǒng)健康兩項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，以及六項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)和多項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)這樣的多層級(jí)指標(biāo)體系，來(lái)保障規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其中，三級(jí)指標(biāo)包括生態(tài)保護(hù)紅線面積占比、生態(tài)控制區(qū)面積占比、永久基本農(nóng)田面積等。

4.內(nèi)涵與定位

其一，從規(guī)劃體系來(lái)看，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃體系中具有支撐性、傳導(dǎo)性和協(xié)同性作用，本身需要建立健全規(guī)劃體系，分為國(guó)家、省、市、縣四級(jí)規(guī)劃，并可根據(jù)需要編制跨行政區(qū)的區(qū)域（流域）生態(tài)修復(fù)規(guī)劃。

其二，從規(guī)劃定位來(lái)看，立足生態(tài)文明背景下的國(guó)土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型，按照“上下銜接，左右協(xié)調(diào)”的原則，橫向上強(qiáng)化山水林田湖草沙生態(tài)要素的統(tǒng)籌和重點(diǎn)生態(tài)空間的整合，縱向上促進(jìn)市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各層級(jí)規(guī)劃之間的有效傳導(dǎo)，向上落實(shí)并深化《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》提出的“一屏、三環(huán)、五河、九楔”的市域綠色空間結(jié)構(gòu)，傳導(dǎo)剛性指標(biāo)和空間管制要求，向下為鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃及村莊規(guī)劃編制提供指引。

其三，從內(nèi)涵界定來(lái)看，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期特定區(qū)域（流域）生態(tài)修復(fù)工作的統(tǒng)籌謀劃和總體設(shè)計(jì)，是開(kāi)展生態(tài)修復(fù)活動(dòng)的指導(dǎo)性、綱領(lǐng)性文件，是致力于解決生態(tài)問(wèn)題、改善生態(tài)功能、提升生態(tài)價(jià)值、促進(jìn)人地和諧的具有戰(zhàn)略層次的國(guó)土空間類專項(xiàng)規(guī)劃。

（三）政策體系及作用

首先，什么是政策？從定義來(lái)看，政策是作為一種約束或引導(dǎo)機(jī)制而存在的。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，政策就是為既定目標(biāo)而采取行動(dòng)的各種原則。德國(guó)學(xué)者提出，政策是國(guó)家發(fā)展某一部門或事業(yè)的思想、戰(zhàn)略和策略之目的、任務(wù)及實(shí)施機(jī)制的總和?！掇o?！穼?duì)政策也作了明確闡述，指出它是國(guó)家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則和具體措施。我們把政策的內(nèi)涵總結(jié)為：政策是為目標(biāo)、價(jià)值和實(shí)踐而設(shè)計(jì)的一項(xiàng)計(jì)劃；政策是政府要做或不做的決定；政策的重要活動(dòng)即為公共政策。因此，政策的功能也就包括了制約功能、導(dǎo)向功能、調(diào)控功能、分配功能。

什么是好的政策？我想從幾個(gè)方面來(lái)闡述。其一，政策應(yīng)對(duì)外部環(huán)境具有較強(qiáng)回應(yīng)性，制定過(guò)程和政策內(nèi)容合情合理合法，切實(shí)關(guān)照利益相關(guān)者的利益，執(zhí)行有效、結(jié)果合乎政策目標(biāo)。其二，政策環(huán)境、政策系統(tǒng)、政策行動(dòng)者、政策能力和政策資源是影響公共政策質(zhì)量的重要因素。其三，應(yīng)樹(shù)立全系統(tǒng)、全過(guò)程和整體性的公共政策質(zhì)量管理體系，從制度化的政策體系、科學(xué)化的制定過(guò)程、有效的政策執(zhí)行和合乎目標(biāo)的政策產(chǎn)出四個(gè)方面提升公共政策質(zhì)量。我們可以從環(huán)境、內(nèi)容、主體、過(guò)程、結(jié)果五個(gè)方面來(lái)衡量政策的質(zhì)量，從政策回應(yīng)性、合情合理性、關(guān)照利益相關(guān)者、政策執(zhí)行的有效性、合乎政策目標(biāo)五個(gè)方面考量政策的好壞。

如何有效落實(shí)政策？我想從幾個(gè)方面來(lái)闡述。其一，公共政策是國(guó)家治理體系的重要組成部分，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中具有重要地位。其二，實(shí)施政策評(píng)估是提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平的重要途徑。其三，政策體系的根本目的在于解釋政策與政策效能之間的關(guān)系，即政策為何能有效解決問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。那么，如何構(gòu)建好的政策體系、如何有效落實(shí)相應(yīng)的政策，這是生態(tài)文明建設(shè)和國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的一個(gè)重要方面。

政策質(zhì)量提升需要基于政策制定、執(zhí)行和評(píng)估的全過(guò)程視角考察。政策制定過(guò)程主要包括問(wèn)題概念化、理論評(píng)估和選擇、目標(biāo)細(xì)化和方案設(shè)計(jì)。政策執(zhí)行過(guò)程涉及資源充足性、管理和控制結(jié)構(gòu)、規(guī)則制定、政治效力以及反饋和評(píng)估。高質(zhì)量政策體系包括四個(gè)方面：制度化的政策體系、科學(xué)化的政策制定過(guò)程、有效的政策執(zhí)行以及合乎目標(biāo)的政策產(chǎn)出。這也是我們?cè)趪?guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中需要考慮的四個(gè)方面。

我們重點(diǎn)來(lái)討論一下土地政策。土地政策的特性包括政治性、強(qiáng)制性、歷史性、區(qū)域性、穩(wěn)定性、針對(duì)性、預(yù)測(cè)性和及時(shí)性等多個(gè)方面。土地政策是國(guó)家、政府、政黨或單位為保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)利益，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置而制定的措施體系或行為準(zhǔn)則。土地政策的制定過(guò)程基于導(dǎo)向功能、協(xié)調(diào)功能、控制功能，在目標(biāo)明確、信息準(zhǔn)確、政策可行等制定原則下，通過(guò)確定目標(biāo)、擬定方案、擇定方案、修正完善來(lái)制定程序。從不同劃分方式來(lái)看土地政策體系：按政策主體，可以分為國(guó)家政策、地方政策；按業(yè)務(wù)設(shè)置，可以分為地籍管理政策、土地利用管理政策、土地監(jiān)察管理政策等；按權(quán)屬，可以分為土地所有權(quán)政策、土地使用政策、土地收益權(quán)政策和土地處置權(quán)政策等；按土地類型，可以分為農(nóng)業(yè)用地政策、建設(shè)用地政策等。我們要在梳理已有土地政策分類體系的基礎(chǔ)上，思考國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃需要什么樣的政策體系，如何通過(guò)健全政策體系保障其實(shí)施。