二、國土空間生態(tài)修復政策演進與實施成效

（一）國內生態(tài)修復相關政策梳理

通過研究來看，國內生態(tài)修復相關政策分為三個歷史階段。

1.啟蒙及初期階段（1973年至1991年）

這一階段明確將生態(tài)保護納入環(huán)境保護范疇，提出開發(fā)利用與保護并重的觀念。

2.可持續(xù)發(fā)展階段（1992年至2011年）

這一階段提出人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展的觀念，提出生態(tài)環(huán)境保護與經濟社會發(fā)展同等重要的觀念，提出生態(tài)文明的理念。

3.生態(tài)文明階段（2012年至今）

黨的十八大以來，我國將生態(tài)文明建設與經濟、政治、文化、社會建設放在同等重要的位置，黨的十九大報告強調“堅持人與自然和諧共生”。

我們梳理了我國生態(tài)修復的相關政策。1998年，《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》發(fā)布；2000年，《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》發(fā)布；2005年，《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》發(fā)布；2006年，《全國生態(tài)保護“十一五”規(guī)劃》發(fā)布；2007年，《國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要》發(fā)布；2008年，《全國生態(tài)功能區(qū)劃》發(fā)布；2010年，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布；2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》；2019年，《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，明確了國土空間規(guī)劃體系的建設要求。

從基礎探索期，到快速發(fā)展期，再到多元繁榮期，我國生態(tài)修復經歷了人地矛盾、政策供給，到制度改革、試點實踐，再到人地關系再認識、高質量發(fā)展。在生態(tài)修復到國土空間生態(tài)修復的這一過程中，主要是從單點、單要素、單過程末端修復調控到全域、全要素、全過程、源頭預防、過程控制、多要素統(tǒng)籌、多目標協(xié)同。同時，也進行了思路、手段、目標、對象、內容、尺度等方面的實施轉變。

（二）國外生態(tài)修復政策分析

德國、日本、美國、加拿大、英國等國家在環(huán)境質量激勵、生物多樣性計劃等方面的一系列內容，也為我們國土空間生態(tài)修復規(guī)劃的編制和實施提供了一定參照。國際組織和機構對于生態(tài)系統(tǒng)修復也作出眾多研究和計劃，比如《巴黎協(xié)定》強調了有關修復的行動，《生物多樣性公約》中涉及生態(tài)系統(tǒng)修復的生物多樣性目標。同時，世界自然保護聯盟也更新了保護地優(yōu)先的工作計劃。世界銀行在2008年發(fā)布的報告《生物多樣性、氣候變化和適應性：世界銀行投資中基于自然的解決方案》中，首次提出了基于自然的解決方案（NbS）。2020年，NbS的全球標準提出了8項基本準則和相應的28項指標。

從國外生態(tài)系統(tǒng)修復發(fā)展歷程看，從1970年到1990年是早期理論階段，這一階段提出了生態(tài)系統(tǒng)科學；從1990年到2020年是快速發(fā)展階段，這一階段為人類社會面臨的許多重大問題提供了系統(tǒng)性的解決方案；從2020年至今是探索與反思階段，這一階段廣泛運用生態(tài)系統(tǒng)修復的科學理論與工具方法。

（三）理論發(fā)展與科學認知

從理論基礎來看，系統(tǒng)整體性原理包括復合生態(tài)系統(tǒng)、系統(tǒng)要素的交融性、時間過程與空間格局的統(tǒng)籌關系。結構有序性原理包括了物種結構、時空結構、營養(yǎng)結構，以及生態(tài)系統(tǒng)要素演替等。生態(tài)位原理包括生態(tài)空間關系、要素功能關系、生態(tài)位競爭關系等。功能綜合性與多樣性原理包括優(yōu)勢生態(tài)系統(tǒng)、主次要生態(tài)系統(tǒng)以及遺傳多樣性、物種多樣性和景觀多樣性等。遵循這些發(fā)展要求，可以從生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)學到流域生態(tài)學、恢復生態(tài)學、景觀生態(tài)學，再到復合生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)學，最后到可持續(xù)發(fā)展科學。從政策體系的要求上，可以遵循修復與恢復，以及生態(tài)建設、功能提升、服務優(yōu)化、監(jiān)督管理，來認識生態(tài)修復的理論發(fā)展。

國土空間生態(tài)修復強調從系統(tǒng)性、整體性和全域性的視角出發(fā)，統(tǒng)籌山水林田湖草沙等各類生態(tài)要素，對生態(tài)系統(tǒng)進行整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理。與過去相對單一的生態(tài)修復工程相比，國土空間生態(tài)修復是基于復合生態(tài)系統(tǒng)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理論的系統(tǒng)性工程，包括空間性、系統(tǒng)性、交互性、動態(tài)性等一系列特性。

人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個生命共同體是人類生存發(fā)展的物質基礎。圍繞這樣的人與自然和諧共生的關系，如何構建山水林田湖草沙生命共同體，這是我們要思考的重要內容。

（四）實施成效與政策體系的發(fā)展方向

1.生態(tài)文明建設取得的成就

2022年12月，聯合國在加拿大蒙特利爾舉辦的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會（COP15）第二階段會議期間宣布，踐行中國山水林田湖草生命共同體理念的“中國山水工程”入選聯合國首批十大“世界生態(tài)恢復旗艦項目”。自2016年以來，“中國山水工程”已經恢復了300多萬公頃土地，使2億人受益。

黨的十八大以來，我國持續(xù)落實山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理、加大生態(tài)系統(tǒng)保護修復力度以及促進人與自然和諧共生等實踐。我國生態(tài)系統(tǒng)修復政策體系建設與項目實施取得重要進步，在天然林保護修復、退耕還林、還草、還濕等生態(tài)保護修復工程等方面發(fā)揮重要作用，穩(wěn)步提升生態(tài)系統(tǒng)質量與穩(wěn)定性，初步形成了宏觀政策、區(qū)域政策、獎勵政策、懲罰政策相結合的生態(tài)保護政策體系。在習近平生態(tài)文明思想指引下，我國通過實施一系列生態(tài)保護修復政策和重大工程，生態(tài)保護修復取得歷史性成就。

我們可以從多個方面來看首都生態(tài)文明建設取得的成就。其一，空氣質量。2013年到2022年，北京市空氣質量優(yōu)良天數顯著增加，2022年優(yōu)良天數較2013年增加110天。其中，一級優(yōu)天數明顯增加，從2013年的41天增加到2022年的138天，增加了97天。從2022年全年來看，重污染天數由2013年的58天減少到2022年的3天。這些數據也體現了北京空氣質量從2013年到2022年發(fā)生的顯著變化。其二，水環(huán)境。地表水水質持續(xù)改善，2022年與2013年相比，高錳酸鹽指數、氨氮年平均濃度值分別下降54.0%、96.4%。地下水水質保持穩(wěn)定，水位持續(xù)回升。其三，土壤環(huán)境。全市土壤環(huán)境狀況保持良好，土壤環(huán)境風險得到有效管控。農用地實施分類管理，優(yōu)先保護類耕地加大保護力度，受污染耕地全部實現安全利用；建設用地加強土壤污染源頭防控，保障安全利用；未利用地實行嚴格保護。土壤肥力可滿足多數作物生長發(fā)育需求，土壤環(huán)境質量穩(wěn)步提升。我們的綠色生態(tài)空間大幅拓展，生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)改善，生態(tài)惠民效應不斷凸顯，生態(tài)保護格局基本建立，生態(tài)治理體系逐步完善。

《北京市生態(tài)安全格局專項規(guī)劃（2021年—2035年）》提出，實行國土生態(tài)空間分級管控，將全市國土生態(tài)安全格局分為一級管控區(qū)、二級管控區(qū)和三級管控區(qū)，分別與底線安全格局、一般安全格局和理想安全格局相對應。一級管控區(qū)實行剛性管控；二級管控區(qū)實行剛彈結合的空間管制，嚴控影響主導生態(tài)功能的開發(fā)建設活動，明確兼容性建設準入條件，增強優(yōu)質生態(tài)產品供給能力；三級管控區(qū)體現適度彈性引導優(yōu)化，建立項目準入負面清單，落實相關生態(tài)環(huán)境保護要求，促進藍綠空間交織融合和多元生態(tài)功能發(fā)揮，推動生態(tài)產品價值實現。在實行國土生態(tài)空間分級管控的基礎上，還提出推進多維生態(tài)要素分類引導，針對水、林、田、生物、地質、文化等不同類別要素，通過宏觀準入政策、中觀正負清單、微觀項目和名錄管控，形成面向多維度要素的生態(tài)空間分類管控體系。那么，如何做好實施保障，推進生態(tài)空間格局落地落實？這就要在統(tǒng)一調查、體制機制、政策體系、規(guī)劃傳導、資金保障、科技支撐、評估監(jiān)督等各方面加強實施保障體系建設。

2.政策體系的發(fā)展方向

面向生態(tài)文明與美麗中國建設的戰(zhàn)略需求，由于生態(tài)系統(tǒng)自身復雜性、人類社會對大自然認知的局限性、自然與社會經濟關系的多元性等，我們應該準確認識生態(tài)保護修復政策優(yōu)化升級的方向。其一，基于治理的理念，推進現有生態(tài)保護修復政策由政府主導向多元共治優(yōu)化升級。從人與自然是生命共同體、人與自然和諧共生的觀念出發(fā)，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的“主體”作用和人類社會的“客體”作用，形成“人與自然多元共治”的生態(tài)保護修復政策體系。其二，基于生態(tài)系統(tǒng)理論方法，推進現有生態(tài)保護修復政策由單要素向系統(tǒng)性的優(yōu)化升級。其三，基于綜合調控的思路，推進現有生態(tài)保護修復政策由單一行政管制向土地、財稅、金融及法律綜合調控的優(yōu)化升級。

2023年，自然資源部辦公廳印發(fā)《關于加強國土空間生態(tài)修復項目規(guī)范實施和監(jiān)督管理的通知》（以下簡稱《通知》），自然資源部國土空間生態(tài)修復司負責人對其進行了解讀。對于《通知》出臺基于怎樣的背景這部分，指出“一些地方在實施生態(tài)修復項目過程中存在責任主體不明確、前期工作不扎實、監(jiān)督管理不到位、項目實施進度滯后等問題，甚至出現借生態(tài)修復之名行開發(fā)之實、違法占地采礦等行為”?！锻ㄖ窂呢熑温鋵?、問題導向、項目成熟度、政策銜接等方面綜合考慮，對項目的前期工作、實施管理、遵守法律法規(guī)、實施保障等重點環(huán)節(jié)提出針對性、規(guī)范性要求。