二、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)政策演進(jìn)與實(shí)施成效

（一）國(guó)內(nèi)生態(tài)修復(fù)相關(guān)政策梳理

通過研究來看，國(guó)內(nèi)生態(tài)修復(fù)相關(guān)政策分為三個(gè)歷史階段。

1.啟蒙及初期階段（1973年至1991年）

這一階段明確將生態(tài)保護(hù)納入環(huán)境保護(hù)范疇，提出開發(fā)利用與保護(hù)并重的觀念。

2.可持續(xù)發(fā)展階段（1992年至2011年）

這一階段提出人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的觀念，提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同等重要的觀念，提出生態(tài)文明的理念。

3.生態(tài)文明階段（2012年至今）

黨的十八大以來，我國(guó)將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)放在同等重要的位置，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持人與自然和諧共生”。

我們梳理了我國(guó)生態(tài)修復(fù)的相關(guān)政策。1998年，《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》發(fā)布；2000年，《全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》發(fā)布；2005年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》發(fā)布；2006年，《全國(guó)生態(tài)保護(hù)“十一五”規(guī)劃》發(fā)布；2007年，《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)規(guī)劃綱要》發(fā)布；2008年，《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃》發(fā)布；2010年，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布；2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》；2019年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》發(fā)布，明確了國(guó)土空間規(guī)劃體系的建設(shè)要求。

從基礎(chǔ)探索期，到快速發(fā)展期，再到多元繁榮期，我國(guó)生態(tài)修復(fù)經(jīng)歷了人地矛盾、政策供給，到制度改革、試點(diǎn)實(shí)踐，再到人地關(guān)系再認(rèn)識(shí)、高質(zhì)量發(fā)展。在生態(tài)修復(fù)到國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的這一過程中，主要是從單點(diǎn)、單要素、單過程末端修復(fù)調(diào)控到全域、全要素、全過程、源頭預(yù)防、過程控制、多要素統(tǒng)籌、多目標(biāo)協(xié)同。同時(shí)，也進(jìn)行了思路、手段、目標(biāo)、對(duì)象、內(nèi)容、尺度等方面的實(shí)施轉(zhuǎn)變。

（二）國(guó)外生態(tài)修復(fù)政策分析

德國(guó)、日本、美國(guó)、加拿大、英國(guó)等國(guó)家在環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)、生物多樣性計(jì)劃等方面的一系列內(nèi)容，也為我們國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃的編制和實(shí)施提供了一定參照。國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)也作出眾多研究和計(jì)劃，比如《巴黎協(xié)定》強(qiáng)調(diào)了有關(guān)修復(fù)的行動(dòng)，《生物多樣性公約》中涉及生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的生物多樣性目標(biāo)。同時(shí)，世界自然保護(hù)聯(lián)盟也更新了保護(hù)地優(yōu)先的工作計(jì)劃。世界銀行在2008年發(fā)布的報(bào)告《生物多樣性、氣候變化和適應(yīng)性：世界銀行投資中基于自然的解決方案》中，首次提出了基于自然的解決方案（NbS）。2020年，NbS的全球標(biāo)準(zhǔn)提出了8項(xiàng)基本準(zhǔn)則和相應(yīng)的28項(xiàng)指標(biāo)。

從國(guó)外生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)發(fā)展歷程看，從1970年到1990年是早期理論階段，這一階段提出了生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)；從1990年到2020年是快速發(fā)展階段，這一階段為人類社會(huì)面臨的許多重大問題提供了系統(tǒng)性的解決方案；從2020年至今是探索與反思階段，這一階段廣泛運(yùn)用生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的科學(xué)理論與工具方法。

（三）理論發(fā)展與科學(xué)認(rèn)知

從理論基礎(chǔ)來看，系統(tǒng)整體性原理包括復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)、系統(tǒng)要素的交融性、時(shí)間過程與空間格局的統(tǒng)籌關(guān)系。結(jié)構(gòu)有序性原理包括了物種結(jié)構(gòu)、時(shí)空結(jié)構(gòu)、營(yíng)養(yǎng)結(jié)構(gòu)，以及生態(tài)系統(tǒng)要素演替等。生態(tài)位原理包括生態(tài)空間關(guān)系、要素功能關(guān)系、生態(tài)位競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等。功能綜合性與多樣性原理包括優(yōu)勢(shì)生態(tài)系統(tǒng)、主次要生態(tài)系統(tǒng)以及遺傳多樣性、物種多樣性和景觀多樣性等。遵循這些發(fā)展要求，可以從生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)學(xué)到流域生態(tài)學(xué)、恢復(fù)生態(tài)學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)，再到復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)學(xué)，最后到可持續(xù)發(fā)展科學(xué)。從政策體系的要求上，可以遵循修復(fù)與恢復(fù)，以及生態(tài)建設(shè)、功能提升、服務(wù)優(yōu)化、監(jiān)督管理，來認(rèn)識(shí)生態(tài)修復(fù)的理論發(fā)展。

國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)強(qiáng)調(diào)從系統(tǒng)性、整體性和全域性的視角出發(fā)，統(tǒng)籌山水林田湖草沙等各類生態(tài)要素，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。與過去相對(duì)單一的生態(tài)修復(fù)工程相比，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)是基于復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理論的系統(tǒng)性工程，包括空間性、系統(tǒng)性、交互性、動(dòng)態(tài)性等一系列特性。

人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個(gè)生命共同體是人類生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。圍繞這樣的人與自然和諧共生的關(guān)系，如何構(gòu)建山水林田湖草沙生命共同體，這是我們要思考的重要內(nèi)容。

（四）實(shí)施成效與政策體系的發(fā)展方向

1.生態(tài)文明建設(shè)取得的成就

2022年12月，聯(lián)合國(guó)在加拿大蒙特利爾舉辦的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（COP15）第二階段會(huì)議期間宣布，踐行中國(guó)山水林田湖草生命共同體理念的“中國(guó)山水工程”入選聯(lián)合國(guó)首批十大“世界生態(tài)恢復(fù)旗艦項(xiàng)目”。自2016年以來，“中國(guó)山水工程”已經(jīng)恢復(fù)了300多萬公頃土地，使2億人受益。

黨的十八大以來，我國(guó)持續(xù)落實(shí)山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)力度以及促進(jìn)人與自然和諧共生等實(shí)踐。我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)政策體系建設(shè)與項(xiàng)目實(shí)施取得重要進(jìn)步，在天然林保護(hù)修復(fù)、退耕還林、還草、還濕等生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程等方面發(fā)揮重要作用，穩(wěn)步提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與穩(wěn)定性，初步形成了宏觀政策、區(qū)域政策、獎(jiǎng)勵(lì)政策、懲罰政策相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)政策體系。在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國(guó)通過實(shí)施一系列生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策和重大工程，生態(tài)保護(hù)修復(fù)取得歷史性成就。

我們可以從多個(gè)方面來看首都生態(tài)文明建設(shè)取得的成就。其一，空氣質(zhì)量。2013年到2022年，北京市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)顯著增加，2022年優(yōu)良天數(shù)較2013年增加110天。其中，一級(jí)優(yōu)天數(shù)明顯增加，從2013年的41天增加到2022年的138天，增加了97天。從2022年全年來看，重污染天數(shù)由2013年的58天減少到2022年的3天。這些數(shù)據(jù)也體現(xiàn)了北京空氣質(zhì)量從2013年到2022年發(fā)生的顯著變化。其二，水環(huán)境。地表水水質(zhì)持續(xù)改善，2022年與2013年相比，高錳酸鹽指數(shù)、氨氮年平均濃度值分別下降54.0%、96.4%。地下水水質(zhì)保持穩(wěn)定，水位持續(xù)回升。其三，土壤環(huán)境。全市土壤環(huán)境狀況保持良好，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控。農(nóng)用地實(shí)施分類管理，優(yōu)先保護(hù)類耕地加大保護(hù)力度，受污染耕地全部實(shí)現(xiàn)安全利用；建設(shè)用地加強(qiáng)土壤污染源頭防控，保障安全利用；未利用地實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。土壤肥力可滿足多數(shù)作物生長(zhǎng)發(fā)育需求，土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升。我們的綠色生態(tài)空間大幅拓展，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，生態(tài)惠民效應(yīng)不斷凸顯，生態(tài)保護(hù)格局基本建立，生態(tài)治理體系逐步完善。

《北京市生態(tài)安全格局專項(xiàng)規(guī)劃（2021年—2035年）》提出，實(shí)行國(guó)土生態(tài)空間分級(jí)管控，將全市國(guó)土生態(tài)安全格局分為一級(jí)管控區(qū)、二級(jí)管控區(qū)和三級(jí)管控區(qū)，分別與底線安全格局、一般安全格局和理想安全格局相對(duì)應(yīng)。一級(jí)管控區(qū)實(shí)行剛性管控；二級(jí)管控區(qū)實(shí)行剛彈結(jié)合的空間管制，嚴(yán)控影響主導(dǎo)生態(tài)功能的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，明確兼容性建設(shè)準(zhǔn)入條件，增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力；三級(jí)管控區(qū)體現(xiàn)適度彈性引導(dǎo)優(yōu)化，建立項(xiàng)目準(zhǔn)入負(fù)面清單，落實(shí)相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，促進(jìn)藍(lán)綠空間交織融合和多元生態(tài)功能發(fā)揮，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。在實(shí)行國(guó)土生態(tài)空間分級(jí)管控的基礎(chǔ)上，還提出推進(jìn)多維生態(tài)要素分類引導(dǎo)，針對(duì)水、林、田、生物、地質(zhì)、文化等不同類別要素，通過宏觀準(zhǔn)入政策、中觀正負(fù)清單、微觀項(xiàng)目和名錄管控，形成面向多維度要素的生態(tài)空間分類管控體系。那么，如何做好實(shí)施保障，推進(jìn)生態(tài)空間格局落地落實(shí)？這就要在統(tǒng)一調(diào)查、體制機(jī)制、政策體系、規(guī)劃傳導(dǎo)、資金保障、科技支撐、評(píng)估監(jiān)督等各方面加強(qiáng)實(shí)施保障體系建設(shè)。

2.政策體系的發(fā)展方向

面向生態(tài)文明與美麗中國(guó)建設(shè)的戰(zhàn)略需求，由于生態(tài)系統(tǒng)自身復(fù)雜性、人類社會(huì)對(duì)大自然認(rèn)知的局限性、自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的多元性等，我們應(yīng)該準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策優(yōu)化升級(jí)的方向。其一，基于治理的理念，推進(jìn)現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策由政府主導(dǎo)向多元共治優(yōu)化升級(jí)。從人與自然是生命共同體、人與自然和諧共生的觀念出發(fā)，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的“主體”作用和人類社會(huì)的“客體”作用，形成“人與自然多元共治”的生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策體系。其二，基于生態(tài)系統(tǒng)理論方法，推進(jìn)現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策由單要素向系統(tǒng)性的優(yōu)化升級(jí)。其三，基于綜合調(diào)控的思路，推進(jìn)現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策由單一行政管制向土地、財(cái)稅、金融及法律綜合調(diào)控的優(yōu)化升級(jí)。

2023年，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)司負(fù)責(zé)人對(duì)其進(jìn)行了解讀。對(duì)于《通知》出臺(tái)基于怎樣的背景這部分，指出“一些地方在實(shí)施生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目過程中存在責(zé)任主體不明確、前期工作不扎實(shí)、監(jiān)督管理不到位、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度滯后等問題，甚至出現(xiàn)借生態(tài)修復(fù)之名行開發(fā)之實(shí)、違法占地采礦等行為”?！锻ㄖ窂呢?zé)任落實(shí)、問題導(dǎo)向、項(xiàng)目成熟度、政策銜接等方面綜合考慮，對(duì)項(xiàng)目的前期工作、實(shí)施管理、遵守法律法規(guī)、實(shí)施保障等重點(diǎn)環(huán)節(jié)提出針對(duì)性、規(guī)范性要求。