“郡縣治，天下安。”基層治理是整個(gè)國(guó)家治理體系的終端，也事關(guān)千千萬萬人民群眾的切身利益。只要基層治理好了，國(guó)家就可以太平安寧，百姓就可以祥和安康。因此，中國(guó)自古至今，都高度重視基層治理。今天，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國(guó)家和社會(huì)都處于大的轉(zhuǎn)型和變革的階段，對(duì)于基層治理也提出了更高的要求。

基層政府處于整個(gè)公共治理體系的最終端，直接與千千萬萬的人民群眾打交道，要處理來自方方面面的信息和各種復(fù)雜的治理問題，因此，基層治理具有特殊性和復(fù)雜性，具體包括壓力性、繁瑣性、綜合性、突發(fā)性、創(chuàng)新性等。

基層治理的壓力性?；鶎又卫淼膲毫χ饕獊碜杂趦蓚€(gè)方面：一方面，基層政權(quán)承擔(dān)著整個(gè)治理體系的每一個(gè)層級(jí)逐級(jí)傳導(dǎo)的政策執(zhí)行壓力；另一方面，基層治理直接面對(duì)人民群眾，是整個(gè)治理體系直面群眾服務(wù)訴求壓力的第一線。此外，基層治理的壓力還來自于上級(jí)政府和人民群眾的雙重考核監(jiān)督。為了提高行政效率、落實(shí)上級(jí)部署，各級(jí)政府都制定了相應(yīng)的考核制度，其中既有綜合考核也有專項(xiàng)考核，這些考核制度最終都?jí)涸诹嘶鶎痈刹可砩?。同時(shí)，為了更好地服務(wù)人民群眾，各種辦事環(huán)節(jié)也都設(shè)置了評(píng)價(jià)和考核體系，這固然對(duì)增加群眾滿意度、提高工作效率有正向意義，但無形中也增加了基層干部的工作壓力和心理壓力。

基層治理的繁瑣性。對(duì)于國(guó)家或者上級(jí)政府而言，政策的制定可能是比較明晰的，然而，任何政策一旦在基層落實(shí)就會(huì)變得非常繁瑣。這主要是因?yàn)榛鶎拥胤椒秶鷥?nèi)，人民群眾的生活狀況、受教育程度、心理偏好、風(fēng)俗習(xí)慣等各有差別，對(duì)一個(gè)政策很難用“一刀切”的方式來執(zhí)行。例如，在扶貧領(lǐng)域，基層干部每天要面對(duì)的大量問題是，為什么一個(gè)村子里生活水平看起來差不多的群眾，有些就可以被認(rèn)定為貧困戶而有些就不是？再比如，關(guān)于城市教育，不少群眾對(duì)“為什么隔著一條街或者差了一年，有些居民的子女就可以上重點(diǎn)學(xué)校而有些就不可以”等問題表示疑惑。這些問題，有些是政策制定問題，有些是以前政策執(zhí)行的尺度問題，都需要基層干部耐心地調(diào)查分析并給群眾進(jìn)行解釋，而這些都是極為具體和繁瑣的工作。

基層治理的綜合性。“上面千條線，下面一根針”，是基層治理的基本特點(diǎn)之一?；鶎诱?guī)模雖小，但在其治理范圍內(nèi)卻要處理近乎全面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)事宜。然而，受制于資源約束，基層政府不能像國(guó)家或者省市級(jí)政府那樣設(shè)置眾多的專業(yè)部門和強(qiáng)大的智庫(kù)機(jī)構(gòu)來完成各種專業(yè)性強(qiáng)、難度高的工作，在這種情況下，基層干部只能是工作來了硬著頭皮也要干，必須一專多能。此外，基層還需要將中央和上級(jí)政府的宏觀政策和本地區(qū)具體實(shí)踐相結(jié)合，這要求基層政府不僅要有多種工作的落實(shí)能力，還需要有結(jié)合本地區(qū)實(shí)踐的研究能力，這就更增加了基層治理的綜合性。

基層治理的突發(fā)性。基層由于直接面對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活現(xiàn)實(shí)，往往要應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，從自然災(zāi)害、疾病傳播、生產(chǎn)安全到群體性事件、輿情熱點(diǎn)等，各種突發(fā)性事件層出不窮。這種突發(fā)性就要求基層政府和干部一方面要以高度的政治責(zé)任心，積極直面問題和解決問題，并根據(jù)要求如實(shí)上報(bào)；另一方面要具有高超的突發(fā)事件應(yīng)變能力，既能夠解決好具有充分預(yù)案準(zhǔn)備的突發(fā)問題，也能夠?qū)Σ粩喑霈F(xiàn)的新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)做出準(zhǔn)確判斷和正確應(yīng)對(duì)。此外，基層治理的突發(fā)性不僅來自于社會(huì)和自然狀態(tài)的不斷演變，大量來自于上級(jí)的臨時(shí)性任務(wù)或者階段性任務(wù)也增加了基層治理的突發(fā)性，使得基層政府和基層干部除了要將大量精力用于處理常態(tài)性工作外，還必須要準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)各種非常態(tài)的情況和臨時(shí)性的工作安排。

基層治理的創(chuàng)新性。國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展始終在不斷的創(chuàng)新之中，創(chuàng)新孕育和賦予了推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的巨大力量?；鶎诱侵泵嫔鐣?huì)生產(chǎn)生活的第一線，最能夠發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘社會(huì)創(chuàng)新的萌芽和趨勢(shì)，因而也是創(chuàng)新最活躍的層級(jí)。自改革開放以來，關(guān)于政府創(chuàng)新，有兩個(gè)基本的發(fā)現(xiàn)，一是絕大多數(shù)的創(chuàng)新都來自于基層，二是凡是地方創(chuàng)新搞得好的，這個(gè)區(qū)域的治理水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平就高，人民生活就幸福。例如浙江、廣東等地，長(zhǎng)期以來都是創(chuàng)新最活躍的地方。這啟示我們，從國(guó)家發(fā)展和人民幸福生活的需要出發(fā)，基層政府和干部要能夠不斷解放思想，大膽創(chuàng)新，用改革創(chuàng)新來解決工作中面臨的各種問題。

【作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）公共管理教研部教授】