“郡縣治，天下安。”基層治理是整個國家治理體系的終端，也事關千千萬萬人民群眾的切身利益。只要基層治理好了，國家就可以太平安寧，百姓就可以祥和安康。因此，中國自古至今，都高度重視基層治理。今天，改革進入攻堅期和深水區(qū)，國家和社會都處于大的轉型和變革的階段，對于基層治理也提出了更高的要求。

基層政府處于整個公共治理體系的最終端，直接與千千萬萬的人民群眾打交道，要處理來自方方面面的信息和各種復雜的治理問題，因此，基層治理具有特殊性和復雜性，具體包括壓力性、繁瑣性、綜合性、突發(fā)性、創(chuàng)新性等。

基層治理的壓力性?；鶎又卫淼膲毫χ饕獊碜杂趦蓚€方面：一方面，基層政權承擔著整個治理體系的每一個層級逐級傳導的政策執(zhí)行壓力；另一方面，基層治理直接面對人民群眾，是整個治理體系直面群眾服務訴求壓力的第一線。此外，基層治理的壓力還來自于上級政府和人民群眾的雙重考核監(jiān)督。為了提高行政效率、落實上級部署，各級政府都制定了相應的考核制度，其中既有綜合考核也有專項考核，這些考核制度最終都壓在了基層干部身上。同時，為了更好地服務人民群眾，各種辦事環(huán)節(jié)也都設置了評價和考核體系，這固然對增加群眾滿意度、提高工作效率有正向意義，但無形中也增加了基層干部的工作壓力和心理壓力。

基層治理的繁瑣性。對于國家或者上級政府而言，政策的制定可能是比較明晰的，然而，任何政策一旦在基層落實就會變得非常繁瑣。這主要是因為基層地方范圍內(nèi)，人民群眾的生活狀況、受教育程度、心理偏好、風俗習慣等各有差別，對一個政策很難用“一刀切”的方式來執(zhí)行。例如，在扶貧領域，基層干部每天要面對的大量問題是，為什么一個村子里生活水平看起來差不多的群眾，有些就可以被認定為貧困戶而有些就不是？再比如，關于城市教育，不少群眾對“為什么隔著一條街或者差了一年，有些居民的子女就可以上重點學校而有些就不可以”等問題表示疑惑。這些問題，有些是政策制定問題，有些是以前政策執(zhí)行的尺度問題，都需要基層干部耐心地調(diào)查分析并給群眾進行解釋，而這些都是極為具體和繁瑣的工作。

基層治理的綜合性。“上面千條線，下面一根針”，是基層治理的基本特點之一。基層政府規(guī)模雖小，但在其治理范圍內(nèi)卻要處理近乎全面的經(jīng)濟社會發(fā)展各項事宜。然而，受制于資源約束，基層政府不能像國家或者省市級政府那樣設置眾多的專業(yè)部門和強大的智庫機構來完成各種專業(yè)性強、難度高的工作，在這種情況下，基層干部只能是工作來了硬著頭皮也要干，必須一專多能。此外，基層還需要將中央和上級政府的宏觀政策和本地區(qū)具體實踐相結合，這要求基層政府不僅要有多種工作的落實能力，還需要有結合本地區(qū)實踐的研究能力，這就更增加了基層治理的綜合性。

基層治理的突發(fā)性?；鶎佑捎谥苯用鎸ι鐣a(chǎn)生活現(xiàn)實，往往要應對各種突發(fā)事件，從自然災害、疾病傳播、生產(chǎn)安全到群體性事件、輿情熱點等，各種突發(fā)性事件層出不窮。這種突發(fā)性就要求基層政府和干部一方面要以高度的政治責任心，積極直面問題和解決問題，并根據(jù)要求如實上報；另一方面要具有高超的突發(fā)事件應變能力，既能夠解決好具有充分預案準備的突發(fā)問題，也能夠對不斷出現(xiàn)的新的風險和挑戰(zhàn)做出準確判斷和正確應對。此外，基層治理的突發(fā)性不僅來自于社會和自然狀態(tài)的不斷演變，大量來自于上級的臨時性任務或者階段性任務也增加了基層治理的突發(fā)性，使得基層政府和基層干部除了要將大量精力用于處理常態(tài)性工作外，還必須要準備應對各種非常態(tài)的情況和臨時性的工作安排。

基層治理的創(chuàng)新性。國家和社會的發(fā)展始終在不斷的創(chuàng)新之中，創(chuàng)新孕育和賦予了推動社會進步的巨大力量?；鶎诱侵泵嫔鐣a(chǎn)生活的第一線，最能夠發(fā)現(xiàn)和發(fā)掘社會創(chuàng)新的萌芽和趨勢，因而也是創(chuàng)新最活躍的層級。自改革開放以來，關于政府創(chuàng)新，有兩個基本的發(fā)現(xiàn)，一是絕大多數(shù)的創(chuàng)新都來自于基層，二是凡是地方創(chuàng)新搞得好的，這個區(qū)域的治理水平和經(jīng)濟社會發(fā)展水平就高，人民生活就幸福。例如浙江、廣東等地，長期以來都是創(chuàng)新最活躍的地方。這啟示我們，從國家發(fā)展和人民幸福生活的需要出發(fā)，基層政府和干部要能夠不斷解放思想，大膽創(chuàng)新，用改革創(chuàng)新來解決工作中面臨的各種問題。

【作者為中共中央黨校（國家行政學院）公共管理教研部教授】