黨的十九屆五中全會指出，優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。堅持實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系。究竟如何構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局？如何推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展？堅持實施區(qū)域重大戰(zhàn)略有何現(xiàn)實和長遠意義？推動以人為核心的新型城鎮(zhèn)化意味著什么？本刊特邀四位專家，深入解讀黨的十九屆五中全會精神。

滬浙聯(lián)合推出跨省市戶口網(wǎng)上遷移便民措施，使上海與浙江的戶籍居民在滬浙兩地之間遷移戶口時，只需在遷入地公安派出所申請辦理，打造了長三角區(qū)域“互聯(lián)網(wǎng)+戶政服務(wù)”線上辦理新模式。新華社發(fā)

構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局

——訪中國宏觀經(jīng)濟研究院副院長吳曉華

光明日報記者 王斯敏

國土空間的保護與開發(fā)，是一個國家賴以發(fā)展的重要基礎(chǔ)。在中國宏觀經(jīng)濟研究院副院長、研究員吳曉華看來，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局”，是在過去10年主體功能區(qū)規(guī)劃和制度實施基礎(chǔ)上，在黨的十八大、十八屆三中全會、十九大不斷建立完善的國土空間開發(fā)保護制度基礎(chǔ)上，又一次從戰(zhàn)略目標層面提出新要求。

“從主體功能區(qū)規(guī)劃到主體功能區(qū)戰(zhàn)略，到主體功能區(qū)制度，再到《建議》提出的‘構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局’，體現(xiàn)了我們黨對空間治理的高度重視和不懈探索。”吳曉華指出。

他詳細梳理了黨和國家在國土空間治理方面的重要方略與舉措——2010年，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》出臺，提出“逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局”。2012年，黨的十八大提出“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”“控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“堅定不移實施主體功能區(qū)制度”，并提出“建立國土空間開發(fā)保護制度”。黨的十九大報告提出“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》要求，“完善主體功能區(qū)制度”。

這項工作的重要意義何在？吳曉華認為：“實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，既要按產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分類縱向治理，也要按不同的空間單元確定政策。在空間形態(tài)上，一個現(xiàn)代化國家要形成符合自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律的空間格局，該開發(fā)的區(qū)域要有序有度高效率開發(fā)好，該保護的區(qū)域要堅決保護好。”

在吳曉華看來，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局，是我國進入高質(zhì)量發(fā)展階段的內(nèi)在要求。“國土空間布局混亂，處處冒煙、山體破壞、污水橫流，就不是高質(zhì)量發(fā)展；耕地減少過快、生態(tài)系統(tǒng)功能退化、資源開發(fā)強度過大、綠色空間減少過多，也不是高質(zhì)量發(fā)展。實現(xiàn)高質(zhì)量的空間發(fā)展，關(guān)鍵是要明確空間單元的主體功能和管控要求，明確哪類空間要有序有度開發(fā)，哪類空間要優(yōu)化或重點開發(fā)，哪類空間要限制或禁止開發(fā)。”

按照高質(zhì)量發(fā)展要求，吳曉華強調(diào)：新時代優(yōu)化國土空間布局，應(yīng)逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局。

“我國960萬平方公里國土空間的自然狀況不同，有的生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要，不適宜大規(guī)模高強度工業(yè)化城市化開發(fā)；有的不適宜高強度農(nóng)牧業(yè)開發(fā)，否則會對生態(tài)或農(nóng)業(yè)功能造成破壞。因此，必須區(qū)分不同國土空間的主體功能，進而明確各自的主要任務(wù)，實行不同的政策。”吳曉華說。

如何立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，切實構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局？吳曉華將其概括為落實“三個支持”。

“一是支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟和人口、保護基本農(nóng)田和生態(tài)空間。”吳曉華介紹，此舉的重點在于把促進經(jīng)濟發(fā)展和人口集聚的政策進一步向城市化地區(qū)聚焦，加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，率先實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

二是支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。吳曉華指出，《建議》提出“加大農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)力度，實施高標準農(nóng)田建設(shè)工程”“強化綠色導向、標準引領(lǐng)和質(zhì)量安全監(jiān)管，建設(shè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)”“加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)，推進優(yōu)質(zhì)糧食工程”“完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制”等，都是為了把支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策進一步向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)聚焦，更好調(diào)動農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

“三是支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上，支持生態(tài)功能區(qū)人口逐步有序轉(zhuǎn)移，把國家支持生態(tài)環(huán)境保護的政策特別是生態(tài)保護修復政策進一步向生態(tài)功能區(qū)聚焦。”吳曉華認為，《建議》提出的“重大生態(tài)系統(tǒng)保護修復、公共衛(wèi)生應(yīng)急保障、重大引調(diào)水、防洪減災(zāi)、送電輸氣、沿邊沿江沿海交通等一批強基礎(chǔ)、增功能、利長遠的重大項目建設(shè)”，在落實中都要向重點生態(tài)功能區(qū)傾斜。“需要指出的是，支持生態(tài)功能區(qū)人口逐步有序轉(zhuǎn)移，主要是向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并落戶，是基于‘一方水土養(yǎng)不活一方人’或‘一方水土養(yǎng)不富一方人’的實際出發(fā)的，這樣才能從根本上減輕生態(tài)功能區(qū)的承載壓力，同時增強這些地區(qū)人民的就業(yè)致富能力，讓他們與全國人民一同走上共同富裕道路。”吳曉華說。

在位于蘇州市吳江區(qū)汾湖高新區(qū)的康力電梯股份有限公司生產(chǎn)廠區(qū)，工作人員在操作機器加工電梯門板。新華社發(fā)

推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

——訪中國社會科學院副院長蔡昉

光明日報記者 邱玥

談及“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，中國社會科學院副院長蔡昉認為，其核心是通過深化戶籍制度等關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，推動以基本公共服務(wù)均等化為中心內(nèi)容的農(nóng)民工市民化。

數(shù)據(jù)顯示，2019年，我國全國常住人口城鎮(zhèn)化率達60.60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達44.38%。“長期以來，大量農(nóng)民工實際在城鎮(zhèn)居住，在城鎮(zhèn)就業(yè)，工資穩(wěn)步上漲，但由于沒有城鎮(zhèn)戶口，他們能享受到的基本公共服務(wù)和城鎮(zhèn)居民有一定差距。”蔡昉指出。

“新型城鎮(zhèn)化有巨大的潛力，現(xiàn)在也是最好的推進時期。”蔡昉表示，“十四五”時期應(yīng)當進一步減小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距及居民享受基本公共服務(wù)的差距。一方面，要推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，繼續(xù)把新增公共資源向農(nóng)村傾斜，讓進城農(nóng)民工及其家庭真正融入城市，享受同等的社會保障、義務(wù)教育、保障性住房等基本公共服務(wù)；另一方面，要著力提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，通過戶籍制度改革實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，這是推進基本公共服務(wù)均等化的最有效手段和最終體現(xiàn)。

蔡昉認為，建設(shè)以農(nóng)民工市民化為核心的城鎮(zhèn)化，對于形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，潛力是巨大的。“讓農(nóng)民工特別是長期穩(wěn)定在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工成為城市居民，能夠穩(wěn)定他們的收入，穩(wěn)定他們的勞動力供給，煥發(fā)出他們作為消費者的龐大潛力，對擴大消費和經(jīng)濟增長將產(chǎn)生巨大的促進作用。”蔡昉說。

蔡昉列舉了一組數(shù)據(jù)：2019年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，發(fā)達國家平均為80%。“我們做過一個推算，如果給予農(nóng)民工戶口，在不提高工資、不改變其他條件的情況下，其消費可以提高27%。這說明，他們受到戶籍約束，消費潛力沒有完全釋放。因此，農(nóng)村居民消費的提高，將是拉動中國經(jīng)濟未來最大的潛力。”

此外，2020年政府工作報告提出，加強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力，以適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求。作為我國推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶，縣城在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位十分重要。

“黨的十九屆五中全會部署的一系列任務(wù)，如‘促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展’‘發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用’‘建設(shè)現(xiàn)代化都市圈’‘推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)’等，從不同側(cè)面揭示了我國推進新型城鎮(zhèn)化的潛力所在和著力點。”蔡昉指出。

2019年，我國城市數(shù)量達684個，建制鎮(zhèn)數(shù)量達21013個，“這是一個巨大的城鎮(zhèn)化潛力。”蔡昉認為，在優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置、充分發(fā)揮中心城市和城市群的輻射力，以及加快縣域縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，促進這些行政區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)擴大，可以推動形成新型城鎮(zhèn)化的新高潮。

建設(shè)中的京雄城際鐵路雄安站。新華社發(fā)

實現(xiàn)共同發(fā)展和共同富裕的空間戰(zhàn)略安排

——訪北京大學城市與環(huán)境學院院長賀燦飛

光明日報記者 劉華東

“《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中關(guān)于推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展部分有許多新提法，新提法背后都有新內(nèi)涵。”北京大學城市與環(huán)境學院院長、教授賀燦飛這樣認為。

在賀燦飛眼中，推動西部大開發(fā)形成新格局，應(yīng)充分發(fā)揮西部在推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局中的新角色，以及在“一帶一路”建設(shè)中的重要角色。推動東北振興取得新突破，應(yīng)注重抓好東北地區(qū)系統(tǒng)性制度突破和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。打造創(chuàng)新平臺和新增長極，是適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，實現(xiàn)向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的必要手段，要讓東部地區(qū)，尤其是長三角、珠三角等地率先主導和引領(lǐng)國家價值鏈，推動產(chǎn)業(yè)的合理分工，使其在國內(nèi)循環(huán)中成為創(chuàng)新驅(qū)動的排頭兵。

“‘十三五’期間，我國傳統(tǒng)東中西差異逐步縮小，發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系得到了很好處理，長江經(jīng)濟帶、黃河流域等地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與高質(zhì)量發(fā)展同步推進，各地建立了區(qū)域互助機制和補充機制等。盡管推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得長足進步，但不可否認，我國仍面臨區(qū)域發(fā)展差距大，南北差異逐漸拉大，城鄉(xiāng)差異不容忽視，部分區(qū)域發(fā)展韌性不足等問題。”賀燦飛表示，建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)共同富裕，必然要在空間上實現(xiàn)共同發(fā)展。而推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，正是我們國家為實現(xiàn)共同富裕進行的空間安排。“這個協(xié)調(diào)發(fā)展，不光是不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)，還有經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)。”賀燦飛說。

“十四五”以及今后一段時間推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還應(yīng)注意哪些重點問題呢？賀燦飛表示，近些年，隨著新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷發(fā)展，我國經(jīng)濟發(fā)展南北差距越來越大。而東北的振興，既要發(fā)揮企業(yè)家、勞動者等的個體能動性，更要進行系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，充分發(fā)揮系統(tǒng)能動性的作用。“另外，要推動形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，除了協(xié)調(diào)各地建立完整的產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈體系，還應(yīng)推動全國市場一體化發(fā)展，通過市場分工調(diào)動核心城市、都市圈、城市群等不同層次的各區(qū)域在全球價值鏈、地區(qū)價值鏈、國家價值鏈和區(qū)域價值鏈中承擔起不同的功能角色與市場定位，激發(fā)起各地區(qū)的內(nèi)生驅(qū)動力，以實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與轉(zhuǎn)型。”賀燦飛說。