一、推進國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)

（一）風(fēng)險

推進國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，我們要面臨的一個關(guān)鍵詞就是風(fēng)險。按照國際標準化組織的定義，風(fēng)險是不確定性對目標的影響。近年來，我們國家也據(jù)此開始推進風(fēng)險管理工作，尤其是新冠肺炎疫情更讓我們深刻體會到了解風(fēng)險、加強風(fēng)險管理、研究所面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)的重要性。研究風(fēng)險挑戰(zhàn)與推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是什么關(guān)系？開展風(fēng)險分析和評估工作，是推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和抓手；科學(xué)的風(fēng)險分析和評估，是構(gòu)建科學(xué)的應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要邏輯前提。

《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》提出，各種風(fēng)險相互交織，呈現(xiàn)出自然和人為致災(zāi)因素相互聯(lián)系、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全因素相互作用、既有社會矛盾與新生社會矛盾相互交織等特點。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、國際化、信息化推進過程中，突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、衍生性、復(fù)合性和非常規(guī)性不斷增強，跨區(qū)域和國際化趨勢日益明顯，危害性越來越大；隨著網(wǎng)絡(luò)新媒體快速發(fā)展，突發(fā)事件網(wǎng)上網(wǎng)下呼應(yīng)，信息快速傳播，加大了應(yīng)急處置難度。同時，在推進全面建成小康社會進程中，公眾對政府及時處置突發(fā)事件、保障公共安全提出了更高的要求。

對于我們的工作來說，安全的要求隨著我們國家經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展越來越重要。面對公眾的安全需求，在推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的過程中，我們就必須要研究面臨的巨大的風(fēng)險挑戰(zhàn)。比如，面對新冠肺炎疫情的考驗，每個國家的“答卷”都是一目了然的，既能測試出應(yīng)急管理體系和能力的水平，也可以看到一些問題和短板，而我們可以通過這樣一個突發(fā)事件的應(yīng)對去思考體系該如何完善的問題。習(xí)近平總書記指出，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)。要針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力?？梢姡?xí)近平總書記沒有回避問題，而是直面我們存在的主要問題，即使到目前疫情防控工作取得了重大戰(zhàn)略成果，黨中央仍然在考慮如何完善應(yīng)急管理體系，包括如何提升未來處理急難險重任務(wù)的能力。

（二）應(yīng)急管理的法律法規(guī)

我們國家的應(yīng)急管理體系，實際上也是與疫情的應(yīng)對有些關(guān)系的，如2003年非典時期的“小湯山”經(jīng)驗以及2020年“雷神山”“火神山”醫(yī)院的建設(shè)。我們所面對的每一次突發(fā)事件，實際上都給我們提出了如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大難題。2003年之后，我們先后成立了國家層面的應(yīng)急預(yù)案編制領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》時至今日仍然有效，是我們在推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化過程中的創(chuàng)新和發(fā)展。通過新冠肺炎疫情，我們很多同志都對“應(yīng)急預(yù)案”這個名詞耳熟能詳了。這是一個重大的變革，是通過一種管理工具來推進管理方法，預(yù)案在整個應(yīng)急管理工作乃至應(yīng)急管理體系建設(shè)中都發(fā)揮著至關(guān)重要的功能和作用。

2007年，我們制定并發(fā)布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，目前也正在研究和進一步修訂中。從現(xiàn)在來看，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》當(dāng)初的設(shè)計、框架以及思想是比較先進的，是突發(fā)事件應(yīng)對方面的一部綜合性法律。

2005年，國務(wù)院辦公廳設(shè)置了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。機構(gòu)最初著眼于我們在突發(fā)事件應(yīng)對過程中如何更好地進行信息匯總、值守應(yīng)急以及發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐的功能和作用。在2018年機構(gòu)改革調(diào)整之后，我們在國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的基礎(chǔ)上，組建了中華人民共和國應(yīng)急管理部，相應(yīng)的部門和職能也增多了。

除了在體制方面的進展之外，我們還在機制上進行了一些探索，如預(yù)防與準備、監(jiān)測與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建，以及軍地協(xié)調(diào)、預(yù)警監(jiān)測等，機制化建設(shè)也在向前發(fā)展。因此我們講，我們國家的應(yīng)急管理體系的建設(shè)和完善與突發(fā)事件應(yīng)對是密不可分的。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》明確界定了四大類突發(fā)事件：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，涉及內(nèi)容十分廣泛。面對突發(fā)事件，我們通過《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》實現(xiàn)了綜合化的安全管理模式，包括采用建立應(yīng)急管理辦公室等方式，以更加集約化的手段來提高機構(gòu)的效率和效能。

1.自然災(zāi)害

習(xí)近平總書記2016年在河北省唐山市考察時指出，我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，災(zāi)害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個基本國情；其后在2019年中央政治局集體學(xué)習(xí)時又強調(diào)這句話。這一基本國情正是我們推進應(yīng)急管理工作非常重要的基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟社會發(fā)展層面決策的重要基礎(chǔ)。比如，同樣面對新冠肺炎疫情，我們國家在巨大壓力之下取得了重要的經(jīng)濟成果，而有的國家的經(jīng)濟就出現(xiàn)了斷崖式下跌。可以說，在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，我們不去考慮突發(fā)事件的風(fēng)險挑戰(zhàn)，就很有可能到最后無功而返。同時，習(xí)近平總書記還特別強調(diào)，我國各類事故隱患和安全風(fēng)險交織疊加、易發(fā)多發(fā)，影響公共安全的因素日益增多。加強應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項緊迫任務(wù)，又是一項長期任務(wù)。推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是一個相對的工程，我們目前所形成的應(yīng)對新冠肺炎疫情的體系與2003年相比已經(jīng)取得了長足的進展，作為基礎(chǔ)的科技水平也必然是大幅提高的。因此，隨著科技等要素的發(fā)展，推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是我們必須要不斷持續(xù)研究的工作，就像1998年、2020年的抗洪搶險一樣，不是一勞永逸的，而是不斷面臨新的挑戰(zhàn)的。

2.事故災(zāi)難

《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》指出，堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全。推進工作必須要考慮安全管理責(zé)任，尤其是管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，這一要求對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要的意義。其中，企業(yè)要承擔(dān)主體責(zé)任，這是因為企業(yè)獲取經(jīng)濟利益就要承擔(dān)安全投入成本；每個家庭要承擔(dān)起自己的安全責(zé)任，如燃氣、電瓶車充電等問題?？梢哉f，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化并不遙遠，和我們每個人的責(zé)任、分工以及認知都是聯(lián)系在一起的。同時，我們要研究事故隱患等同于事故，也就是不能等到事故發(fā)生了再去處理相應(yīng)的人員，而應(yīng)該是事先預(yù)防、有備無患、未雨綢繆。此外，企業(yè)要做到“四個到位”：安全生產(chǎn)基礎(chǔ)管理到位、安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、應(yīng)急救援到位。其中，應(yīng)急救援直接影響救援后續(xù)的處置效率和結(jié)果。

《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》明確提出了地方各級黨委主要負責(zé)人安全生產(chǎn)職責(zé)，包括：把安全生產(chǎn)納入黨委議事日程和向全會報告工作的內(nèi)容，及時組織研究解決安全生產(chǎn)重大問題；把安全生產(chǎn)納入黨委常委會及其成員職責(zé)清單，督促落實安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”制度……其中，第十四條指出，黨委組織部門在考察地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擬任人選時，應(yīng)當(dāng)考察其履行安全生產(chǎn)工作職責(zé)情況。

2018年，我們推出了《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》。該文件指出，在城市安全發(fā)展過程中，我們要加強城市安全源頭治理、健全城市安全防控機制、提升城市安全監(jiān)管效能、強化城市安全保障能力、加強統(tǒng)籌推動。

3.公共衛(wèi)生事件

在應(yīng)對“非典”的過程中，我們總結(jié)出了“四早”的經(jīng)驗，即：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》明確提出的“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早隔離、早治療”。我們在制度設(shè)計上必須要貫徹這一經(jīng)驗，如面對新冠肺炎疫情時，早發(fā)現(xiàn)、早報告意味著贏得先機，因此我們及時完善了直報系統(tǒng)，緊急添加模塊。

（三）深刻理解應(yīng)急管理體制變革的重大戰(zhàn)略意義

聯(lián)合國對應(yīng)急管理工作的定義，也是我們推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的必要參考之一：一是對資源和責(zé)任的組織和管理，如新冠肺炎疫情期間解決“一罩難求”的問題、宣布重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)等級等；二是針對突發(fā)事件的各個方面，特別是準備、響應(yīng)及早期恢復(fù)階段，即：以扎實、科學(xué)、系統(tǒng)、完備的準備為我們應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件創(chuàng)造機會。

現(xiàn)如今的應(yīng)急管理工作實際上是一個綜合安全管理的工作，我們在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中要注意這一點。這種“綜合化”就表現(xiàn)在集中力量、綜合管理以及推進專業(yè)化。其中，組建應(yīng)急管理部正是應(yīng)急管理體制變革的核心：一是標志著從單一災(zāi)種管理轉(zhuǎn)向綜合安全治理；二是標志著從單純生產(chǎn)安全監(jiān)管轉(zhuǎn)向重視公共安全服務(wù)管理，即：通過科學(xué)的制度，明確企業(yè)、公民、家庭的責(zé)任；三是標志著從一般部門工作應(yīng)對轉(zhuǎn)向系統(tǒng)專業(yè)化建設(shè)，包括政府的應(yīng)急管理隊伍和資源、志愿者的專業(yè)化水平等；四是標志著從條塊分割管理轉(zhuǎn)向國家應(yīng)急能力體系建設(shè)。