一、推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)

（一）風(fēng)險(xiǎn)

推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，我們要面臨的一個(gè)關(guān)鍵詞就是風(fēng)險(xiǎn)。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織的定義，風(fēng)險(xiǎn)是不確定性對(duì)目標(biāo)的影響。近年來(lái)，我們國(guó)家也據(jù)此開(kāi)始推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理工作，尤其是新冠肺炎疫情更讓我們深刻體會(huì)到了解風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、研究所面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重要性。研究風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)與推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是什么關(guān)系？開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估工作，是推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)和抓手；科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估，是構(gòu)建科學(xué)的應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要邏輯前提。

《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》提出，各種風(fēng)險(xiǎn)相互交織，呈現(xiàn)出自然和人為致災(zāi)因素相互聯(lián)系、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全因素相互作用、既有社會(huì)矛盾與新生社會(huì)矛盾相互交織等特點(diǎn)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、國(guó)際化、信息化推進(jìn)過(guò)程中，突發(fā)事件的關(guān)聯(lián)性、衍生性、復(fù)合性和非常規(guī)性不斷增強(qiáng)，跨區(qū)域和國(guó)際化趨勢(shì)日益明顯，危害性越來(lái)越大；隨著網(wǎng)絡(luò)新媒體快速發(fā)展，突發(fā)事件網(wǎng)上網(wǎng)下呼應(yīng)，信息快速傳播，加大了應(yīng)急處置難度。同時(shí)，在推進(jìn)全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中，公眾對(duì)政府及時(shí)處置突發(fā)事件、保障公共安全提出了更高的要求。

對(duì)于我們的工作來(lái)說(shuō)，安全的要求隨著我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展越來(lái)越重要。面對(duì)公眾的安全需求，在推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，我們就必須要研究面臨的巨大的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。比如，面對(duì)新冠肺炎疫情的考驗(yàn)，每個(gè)國(guó)家的“答卷”都是一目了然的，既能測(cè)試出應(yīng)急管理體系和能力的水平，也可以看到一些問(wèn)題和短板，而我們可以通過(guò)這樣一個(gè)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)去思考體系該如何完善的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記指出，這次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來(lái)的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力?？梢?jiàn)，習(xí)近平總書(shū)記沒(méi)有回避問(wèn)題，而是直面我們存在的主要問(wèn)題，即使到目前疫情防控工作取得了重大戰(zhàn)略成果，黨中央仍然在考慮如何完善應(yīng)急管理體系，包括如何提升未來(lái)處理急難險(xiǎn)重任務(wù)的能力。

（二）應(yīng)急管理的法律法規(guī)

我們國(guó)家的應(yīng)急管理體系，實(shí)際上也是與疫情的應(yīng)對(duì)有些關(guān)系的，如2003年非典時(shí)期的“小湯山”經(jīng)驗(yàn)以及2020年“雷神山”“火神山”醫(yī)院的建設(shè)。我們所面對(duì)的每一次突發(fā)事件，實(shí)際上都給我們提出了如何推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大難題。2003年之后，我們先后成立了國(guó)家層面的應(yīng)急預(yù)案編制領(lǐng)導(dǎo)小組，發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》?！秶?guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》時(shí)至今日仍然有效，是我們?cè)谕七M(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化過(guò)程中的創(chuàng)新和發(fā)展。通過(guò)新冠肺炎疫情，我們很多同志都對(duì)“應(yīng)急預(yù)案”這個(gè)名詞耳熟能詳了。這是一個(gè)重大的變革，是通過(guò)一種管理工具來(lái)推進(jìn)管理方法，預(yù)案在整個(gè)應(yīng)急管理工作乃至應(yīng)急管理體系建設(shè)中都發(fā)揮著至關(guān)重要的功能和作用。

2007年，我們制定并發(fā)布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，目前也正在研究和進(jìn)一步修訂中。從現(xiàn)在來(lái)看，《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》當(dāng)初的設(shè)計(jì)、框架以及思想是比較先進(jìn)的，是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面的一部綜合性法律。

2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)置了國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室。機(jī)構(gòu)最初著眼于我們?cè)谕话l(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中如何更好地進(jìn)行信息匯總、值守應(yīng)急以及發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐的功能和作用。在2018年機(jī)構(gòu)改革調(diào)整之后，我們?cè)趪?guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的基礎(chǔ)上，組建了中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部，相應(yīng)的部門(mén)和職能也增多了。

除了在體制方面的進(jìn)展之外，我們還在機(jī)制上進(jìn)行了一些探索，如預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、處置與救援、恢復(fù)與重建，以及軍地協(xié)調(diào)、預(yù)警監(jiān)測(cè)等，機(jī)制化建設(shè)也在向前發(fā)展。因此我們講，我們國(guó)家的應(yīng)急管理體系的建設(shè)和完善與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)是密不可分的。

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確界定了四大類(lèi)突發(fā)事件：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，涉及內(nèi)容十分廣泛。面對(duì)突發(fā)事件，我們通過(guò)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》實(shí)現(xiàn)了綜合化的安全管理模式，包括采用建立應(yīng)急管理辦公室等方式，以更加集約化的手段來(lái)提高機(jī)構(gòu)的效率和效能。

1.自然災(zāi)害

習(xí)近平總書(shū)記2016年在河北省唐山市考察時(shí)指出，我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類(lèi)多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個(gè)基本國(guó)情；其后在2019年中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)又強(qiáng)調(diào)這句話(huà)。這一基本國(guó)情正是我們推進(jìn)應(yīng)急管理工作非常重要的基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展層面決策的重要基礎(chǔ)。比如，同樣面對(duì)新冠肺炎疫情，我們國(guó)家在巨大壓力之下取得了重要的經(jīng)濟(jì)成果，而有的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)就出現(xiàn)了斷崖式下跌?？梢哉f(shuō)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，我們不去考慮突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，就很有可能到最后無(wú)功而返。同時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記還特別強(qiáng)調(diào)，我國(guó)各類(lèi)事故隱患和安全風(fēng)險(xiǎn)交織疊加、易發(fā)多發(fā)，影響公共安全的因素日益增多。加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項(xiàng)緊迫任務(wù)，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是一個(gè)相對(duì)的工程，我們目前所形成的應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的體系與2003年相比已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，作為基礎(chǔ)的科技水平也必然是大幅提高的。因此，隨著科技等要素的發(fā)展，推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是我們必須要不斷持續(xù)研究的工作，就像1998年、2020年的抗洪搶險(xiǎn)一樣，不是一勞永逸的，而是不斷面臨新的挑戰(zhàn)的。

2.事故災(zāi)難

《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》指出，堅(jiān)持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全。推進(jìn)工作必須要考慮安全管理責(zé)任，尤其是管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全，這一要求對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著重要的意義。其中，企業(yè)要承擔(dān)主體責(zé)任，這是因?yàn)槠髽I(yè)獲取經(jīng)濟(jì)利益就要承擔(dān)安全投入成本；每個(gè)家庭要承擔(dān)起自己的安全責(zé)任，如燃?xì)?、電瓶?chē)充電等問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化并不遙遠(yuǎn)，和我們每個(gè)人的責(zé)任、分工以及認(rèn)知都是聯(lián)系在一起的。同時(shí)，我們要研究事故隱患等同于事故，也就是不能等到事故發(fā)生了再去處理相應(yīng)的人員，而應(yīng)該是事先預(yù)防、有備無(wú)患、未雨綢繆。此外，企業(yè)要做到“四個(gè)到位”：安全生產(chǎn)基礎(chǔ)管理到位、安全投入到位、安全培訓(xùn)到位、應(yīng)急救援到位。其中，應(yīng)急救援直接影響救援后續(xù)的處置效率和結(jié)果。

《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》明確提出了地方各級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人安全生產(chǎn)職責(zé)，包括：把安全生產(chǎn)納入黨委議事日程和向全會(huì)報(bào)告工作的內(nèi)容，及時(shí)組織研究解決安全生產(chǎn)重大問(wèn)題；把安全生產(chǎn)納入黨委常委會(huì)及其成員職責(zé)清單，督促落實(shí)安全生產(chǎn)“一崗雙責(zé)”制度……其中，第十四條指出，黨委組織部門(mén)在考察地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部擬任人選時(shí)，應(yīng)當(dāng)考察其履行安全生產(chǎn)工作職責(zé)情況。

2018年，我們推出了《關(guān)于推進(jìn)城市安全發(fā)展的意見(jiàn)》。該文件指出，在城市安全發(fā)展過(guò)程中，我們要加強(qiáng)城市安全源頭治理、健全城市安全防控機(jī)制、提升城市安全監(jiān)管效能、強(qiáng)化城市安全保障能力、加強(qiáng)統(tǒng)籌推動(dòng)。

3.公共衛(wèi)生事件

在應(yīng)對(duì)“非典”的過(guò)程中，我們總結(jié)出了“四早”的經(jīng)驗(yàn)，即：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》明確提出的“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早隔離、早治療”。我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)上必須要貫徹這一經(jīng)驗(yàn)，如面對(duì)新冠肺炎疫情時(shí)，早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告意味著贏得先機(jī)，因此我們及時(shí)完善了直報(bào)系統(tǒng)，緊急添加模塊。

（三）深刻理解應(yīng)急管理體制變革的重大戰(zhàn)略意義

聯(lián)合國(guó)對(duì)應(yīng)急管理工作的定義，也是我們推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的必要參考之一：一是對(duì)資源和責(zé)任的組織和管理，如新冠肺炎疫情期間解決“一罩難求”的問(wèn)題、宣布重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件響應(yīng)等級(jí)等；二是針對(duì)突發(fā)事件的各個(gè)方面，特別是準(zhǔn)備、響應(yīng)及早期恢復(fù)階段，即：以扎實(shí)、科學(xué)、系統(tǒng)、完備的準(zhǔn)備為我們應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

現(xiàn)如今的應(yīng)急管理工作實(shí)際上是一個(gè)綜合安全管理的工作，我們?cè)谕七M(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中要注意這一點(diǎn)。這種“綜合化”就表現(xiàn)在集中力量、綜合管理以及推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化。其中，組建應(yīng)急管理部正是應(yīng)急管理體制變革的核心：一是標(biāo)志著從單一災(zāi)種管理轉(zhuǎn)向綜合安全治理；二是標(biāo)志著從單純生產(chǎn)安全監(jiān)管轉(zhuǎn)向重視公共安全服務(wù)管理，即：通過(guò)科學(xué)的制度，明確企業(yè)、公民、家庭的責(zé)任；三是標(biāo)志著從一般部門(mén)工作應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)，包括政府的應(yīng)急管理隊(duì)伍和資源、志愿者的專(zhuān)業(yè)化水平等；四是標(biāo)志著從條塊分割管理轉(zhuǎn)向國(guó)家應(yīng)急能力體系建設(shè)。