總之，真正的問責應致力于四項改革：定期報告，定期解釋，權威性的裁決，獎罰分明，四個方面應融為一體。

（三）基于透明度原則改革公共財政

第一，要提高公共財政帳目的透明度。公共帳目就是收入、支出、債務及資產。收入層面，所有的收入都要報告，不管是預算內的還是預算外的。支出層面，稅收支出、貸款和貸款擔保也要進行報告，而且有標準化的報告制度。資產層面，政府資產的總量、原價或者價值、結構，這些資產在何處，由哪些部門管理等，都要透明。

第二，要提高預算制定與預算執(zhí)行的透明度。在預算制定的過程中，至少有一項要增強公開性和透明度，即預算制定所依賴的那個假設。制定（收入、支出）預算要依賴一系列的參數(shù)假設，比如明年的增長率是多少、物價指數(shù)是多少、利率是多少、匯率是多少、工資率會增長多少等，這些叫做經濟參數(shù)和財政參數(shù)。通過這些參數(shù)，我們才能準確了解收入預算、支出預算是否可靠。如果不公布這些預算制定的參數(shù)，那么透明度就會受影響。

另外，有哪些預算執(zhí)行方面的透明度要提高？預算執(zhí)行我們現(xiàn)在強調的是支出進度，但是在預算執(zhí)行過程中還有一個工作進度。預算不僅僅是為了花錢，它還要約束和引導各部門完成規(guī)定的工作量，達到規(guī)定的績效目標。因此，要增進業(yè)務層面（事務層面）的支出進度的透明度。

第三，要提高財政實體的角色和責任的透明度。各級政府、各部門都要高度重視在預決算報告里，是否講清楚本部門下屬單位有哪些、與哪些單位有財政撥款、與哪些單位有股本注資、與哪些地方有投資，其中包括國有企業(yè)、平臺、政策性金融機構、事業(yè)單位。這些財政實體內部有復雜的財務關系，而這些財政實體擔負著履行怎樣的職責、相互之間財政往來如何等透明度還不夠。

第四，要進一步增強中期財政規(guī)劃的公開性和透明度。在目前的中期財政規(guī)劃里，未來三年的財政支出還沒有明確的區(qū)分資本支出和經常支出，應該增強此方面的透明度。資本支出在會計上記錄為資產，經常支出在會計上不形成資產，通常作為附庸處理，比如公路維護、運營支出?，F(xiàn)在我們雖然有經常支出和資本支出的術語，但是還沒有對其的準確定義，這就造成了諸多問題。比如，某地方政府或者部門規(guī)定了明年或者未來三年的投資，假設投資是一個億，那么投資一個億需要配套多少經常支出，這些經常支出的資金落實了沒有，我們現(xiàn)在在制定預算、投資計劃時基本上沒有考慮到，這就造成很多后果：這些項目通過了財政投資評審，發(fā)改委也確定了，但其配套資金沒有落實，但該項目卻很可能進入預算，這樣預算規(guī)模就人為擴大了。另外，有一些項目進入預算以后，項目動工了，突然發(fā)現(xiàn)項目需要的配套資金一時沒有著落，在最壞的情況下，這就可能造成項目的中斷；在較好的情況下，項目也會拖延、超出預算。另外，經常支出在項目的運營階段也很重要，投資項目一旦投入運營，其維護運營成本其實很高，但是我們在編制項目預算的時候經常忽視它。

總之， 各級政府、各部門在制定中期財政規(guī)劃時，最有價值的一項改革內容，就是要清楚地籌劃或滾動編制未來一至三年的資本支出和經常支出，而且兩者之間要形成合理的比例關系。目前，我們的中期財政規(guī)劃編制是按照項目支出與基本支出這兩種分類來編制的。這兩種分類與部門預算是一致的，但是沒有瞄準支出管理的關鍵。支出管理的關鍵目標是績效，要保證績效，就要保證資本支出和經常支出的匹配。

（四）基于預見性原則改革公共財政

預見性的基本含義是提前預知以減少不確定性，其涉及兩個基本方面，即法律法規(guī)與資源流量的預見性。預見性原則下的公共財政改革有六個重點：

第一，全面的財政立法：稅收、預算、政府間財政關系、國庫、政府會計、審計、政府財務報告乃至財政績效管理，均應基于法律。處理公共財政，應盡可能在法律的基礎上進行，現(xiàn)在我們已經提出稅收法定，其實預算也有法定。預算法定、稅收法定不夠，國庫還得有國庫立法。國庫是一項非常關鍵的公共財政職能，必須有國庫法。另外，政府間財政關系也必須要有法。當然，我們一直在推進這方面的立法工作，這項工作十分重要，比如發(fā)生“上有政策、下有對策”的情況，如果不能通過法律框架去解決，其他的途徑也不會有效果。比如：轉移支付必須有一個法律基礎，法律上不能規(guī)定得太細，但是一定要規(guī)定得很清楚，盡量減少自由裁量。專項轉移支付與一般性轉移支付在法律上應該怎么處理，我們應該深入思考，尤其是法定支出該怎么處理。法定支出應該通過《預算法》來規(guī)定，而不應該通過部門法律來規(guī)定。

第二，“文山會海治理”應逐步轉換為“預算治理”?，F(xiàn)在好多地方普遍反映下發(fā)的行政文件太多，這與我們不太重視預算的編制有關。如果我們在預算的編制階段，投入足夠的精力去編制預算，人大精心地審查預算，審查以后不輕易進行調整，這樣一來“文山會海”會大幅減少。“文山會海”的關鍵問題是透明度、預見性不夠，要增強預見性的改革。減少“文山會海”，要下大力氣提高預算編制的質量和預算審查的質量，減少預算執(zhí)行過程中的調整。

第三，轉移支付的改革應該盡量采取客觀的方法。我的建議是轉移支付的資金全部集中在財政部門，由財政部逐級下達到省一級財政部門，省一級財政部門再下達到下一級財政部門。各級政府、各部門無須向上級各部門申請轉移支付，只需與財政部門打交道，這個問題就可以解決。同時，無論是一般性轉移支付還是專項轉移支付，都集中到財政部門。而專項轉移支付分配的依據不應該是協(xié)商談判，盡可能根據人口、文盲率、嬰兒死亡率等客觀指標去制定和分配轉移支付，減少人為操縱。另外，轉移支付盡量要延伸到未來三年，這樣接受這項轉移支付的地方政府就可以提前三年做出規(guī)劃，地方的治理能力才能得到真正的提高。當然，準確測算是不可能的，但是至少可以測算一個底線。

第四，改革財政地方稅。地方財政和中央財政都是國家財政的有機組成部分，地方財政主要關心三件事情：一是我有多少錢可花；二是我可以自由支配的錢是多少；三是這些錢何時到帳。財政更多地關切這三項，地方稅改革才能真正走上正軌。

（五）基于公共參與原則改革公共財政

基于公共參與原則推動財政改革主要包含三個方面的內容：

第一，要努力增強人大代表的參與，特別是基層人大代表要經常深入社區(qū)、深入基層、深入民眾，了解當?shù)孛癖娀蛏鐣渌矫鎸φA算安排的迫切期待是什么，然后把這些迫切的期待轉成預算提案。

第二，預算制定的協(xié)商民主。在預算制定的過程中要鼓勵應用協(xié)商民主機制。事前、事中和事后的協(xié)商民主都是非常重要的，涉及所有的人、事需與所有人或其代表協(xié)商。

第三，加強績效評價中的協(xié)商民主。現(xiàn)在我們的績效評價已在全國范圍內普遍開展起來，這是好事，但是里面的問題也不少。應該把協(xié)商民主機制引入到績效評價中去。歸根結底，政府的支出有沒有績效還要看人民群眾。人民群眾對支出的結果表示認同，這就是最大的績效；反之，如果認同程度不高，那就說明我們的工作還需要改進。所以，在績效評價方面，我們應用協(xié)商民主的空間還非常大。

（據宣講家網站報告錄音整理

責任編輯：婧雅）