總之，真正的問責(zé)應(yīng)致力于四項改革：定期報告，定期解釋，權(quán)威性的裁決，獎罰分明，四個方面應(yīng)融為一體。

（三）基于透明度原則改革公共財政

第一，要提高公共財政帳目的透明度。公共帳目就是收入、支出、債務(wù)及資產(chǎn)。收入層面，所有的收入都要報告，不管是預(yù)算內(nèi)的還是預(yù)算外的。支出層面，稅收支出、貸款和貸款擔(dān)保也要進(jìn)行報告，而且有標(biāo)準(zhǔn)化的報告制度。資產(chǎn)層面，政府資產(chǎn)的總量、原價或者價值、結(jié)構(gòu)，這些資產(chǎn)在何處，由哪些部門管理等，都要透明。

第二，要提高預(yù)算制定與預(yù)算執(zhí)行的透明度。在預(yù)算制定的過程中，至少有一項要增強公開性和透明度，即預(yù)算制定所依賴的那個假設(shè)。制定（收入、支出）預(yù)算要依賴一系列的參數(shù)假設(shè)，比如明年的增長率是多少、物價指數(shù)是多少、利率是多少、匯率是多少、工資率會增長多少等，這些叫做經(jīng)濟(jì)參數(shù)和財政參數(shù)。通過這些參數(shù)，我們才能準(zhǔn)確了解收入預(yù)算、支出預(yù)算是否可靠。如果不公布這些預(yù)算制定的參數(shù)，那么透明度就會受影響。

另外，有哪些預(yù)算執(zhí)行方面的透明度要提高？預(yù)算執(zhí)行我們現(xiàn)在強調(diào)的是支出進(jìn)度，但是在預(yù)算執(zhí)行過程中還有一個工作進(jìn)度。預(yù)算不僅僅是為了花錢，它還要約束和引導(dǎo)各部門完成規(guī)定的工作量，達(dá)到規(guī)定的績效目標(biāo)。因此，要增進(jìn)業(yè)務(wù)層面（事務(wù)層面）的支出進(jìn)度的透明度。

第三，要提高財政實體的角色和責(zé)任的透明度。各級政府、各部門都要高度重視在預(yù)決算報告里，是否講清楚本部門下屬單位有哪些、與哪些單位有財政撥款、與哪些單位有股本注資、與哪些地方有投資，其中包括國有企業(yè)、平臺、政策性金融機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位。這些財政實體內(nèi)部有復(fù)雜的財務(wù)關(guān)系，而這些財政實體擔(dān)負(fù)著履行怎樣的職責(zé)、相互之間財政往來如何等透明度還不夠。

第四，要進(jìn)一步增強中期財政規(guī)劃的公開性和透明度。在目前的中期財政規(guī)劃里，未來三年的財政支出還沒有明確的區(qū)分資本支出和經(jīng)常支出，應(yīng)該增強此方面的透明度。資本支出在會計上記錄為資產(chǎn)，經(jīng)常支出在會計上不形成資產(chǎn)，通常作為附庸處理，比如公路維護(hù)、運營支出?，F(xiàn)在我們雖然有經(jīng)常支出和資本支出的術(shù)語，但是還沒有對其的準(zhǔn)確定義，這就造成了諸多問題。比如，某地方政府或者部門規(guī)定了明年或者未來三年的投資，假設(shè)投資是一個億，那么投資一個億需要配套多少經(jīng)常支出，這些經(jīng)常支出的資金落實了沒有，我們現(xiàn)在在制定預(yù)算、投資計劃時基本上沒有考慮到，這就造成很多后果：這些項目通過了財政投資評審，發(fā)改委也確定了，但其配套資金沒有落實，但該項目卻很可能進(jìn)入預(yù)算，這樣預(yù)算規(guī)模就人為擴(kuò)大了。另外，有一些項目進(jìn)入預(yù)算以后，項目動工了，突然發(fā)現(xiàn)項目需要的配套資金一時沒有著落，在最壞的情況下，這就可能造成項目的中斷；在較好的情況下，項目也會拖延、超出預(yù)算。另外，經(jīng)常支出在項目的運營階段也很重要，投資項目一旦投入運營，其維護(hù)運營成本其實很高，但是我們在編制項目預(yù)算的時候經(jīng)常忽視它。

總之， 各級政府、各部門在制定中期財政規(guī)劃時，最有價值的一項改革內(nèi)容，就是要清楚地籌劃或滾動編制未來一至三年的資本支出和經(jīng)常支出，而且兩者之間要形成合理的比例關(guān)系。目前，我們的中期財政規(guī)劃編制是按照項目支出與基本支出這兩種分類來編制的。這兩種分類與部門預(yù)算是一致的，但是沒有瞄準(zhǔn)支出管理的關(guān)鍵。支出管理的關(guān)鍵目標(biāo)是績效，要保證績效，就要保證資本支出和經(jīng)常支出的匹配。

（四）基于預(yù)見性原則改革公共財政

預(yù)見性的基本含義是提前預(yù)知以減少不確定性，其涉及兩個基本方面，即法律法規(guī)與資源流量的預(yù)見性。預(yù)見性原則下的公共財政改革有六個重點：

第一，全面的財政立法：稅收、預(yù)算、政府間財政關(guān)系、國庫、政府會計、審計、政府財務(wù)報告乃至財政績效管理，均應(yīng)基于法律。處理公共財政，應(yīng)盡可能在法律的基礎(chǔ)上進(jìn)行，現(xiàn)在我們已經(jīng)提出稅收法定，其實預(yù)算也有法定。預(yù)算法定、稅收法定不夠，國庫還得有國庫立法。國庫是一項非常關(guān)鍵的公共財政職能，必須有國庫法。另外，政府間財政關(guān)系也必須要有法。當(dāng)然，我們一直在推進(jìn)這方面的立法工作，這項工作十分重要，比如發(fā)生“上有政策、下有對策”的情況，如果不能通過法律框架去解決，其他的途徑也不會有效果。比如：轉(zhuǎn)移支付必須有一個法律基礎(chǔ)，法律上不能規(guī)定得太細(xì)，但是一定要規(guī)定得很清楚，盡量減少自由裁量。專項轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付在法律上應(yīng)該怎么處理，我們應(yīng)該深入思考，尤其是法定支出該怎么處理。法定支出應(yīng)該通過《預(yù)算法》來規(guī)定，而不應(yīng)該通過部門法律來規(guī)定。

第二，“文山會海治理”應(yīng)逐步轉(zhuǎn)換為“預(yù)算治理”?，F(xiàn)在好多地方普遍反映下發(fā)的行政文件太多，這與我們不太重視預(yù)算的編制有關(guān)。如果我們在預(yù)算的編制階段，投入足夠的精力去編制預(yù)算，人大精心地審查預(yù)算，審查以后不輕易進(jìn)行調(diào)整，這樣一來“文山會海”會大幅減少。“文山會海”的關(guān)鍵問題是透明度、預(yù)見性不夠，要增強預(yù)見性的改革。減少“文山會海”，要下大力氣提高預(yù)算編制的質(zhì)量和預(yù)算審查的質(zhì)量，減少預(yù)算執(zhí)行過程中的調(diào)整。

第三，轉(zhuǎn)移支付的改革應(yīng)該盡量采取客觀的方法。我的建議是轉(zhuǎn)移支付的資金全部集中在財政部門，由財政部逐級下達(dá)到省一級財政部門，省一級財政部門再下達(dá)到下一級財政部門。各級政府、各部門無須向上級各部門申請轉(zhuǎn)移支付，只需與財政部門打交道，這個問題就可以解決。同時，無論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項轉(zhuǎn)移支付，都集中到財政部門。而專項轉(zhuǎn)移支付分配的依據(jù)不應(yīng)該是協(xié)商談判，盡可能根據(jù)人口、文盲率、嬰兒死亡率等客觀指標(biāo)去制定和分配轉(zhuǎn)移支付，減少人為操縱。另外，轉(zhuǎn)移支付盡量要延伸到未來三年，這樣接受這項轉(zhuǎn)移支付的地方政府就可以提前三年做出規(guī)劃，地方的治理能力才能得到真正的提高。當(dāng)然，準(zhǔn)確測算是不可能的，但是至少可以測算一個底線。

第四，改革財政地方稅。地方財政和中央財政都是國家財政的有機(jī)組成部分，地方財政主要關(guān)心三件事情：一是我有多少錢可花；二是我可以自由支配的錢是多少；三是這些錢何時到帳。財政更多地關(guān)切這三項，地方稅改革才能真正走上正軌。

（五）基于公共參與原則改革公共財政

基于公共參與原則推動財政改革主要包含三個方面的內(nèi)容：

第一，要努力增強人大代表的參與，特別是基層人大代表要經(jīng)常深入社區(qū)、深入基層、深入民眾，了解當(dāng)?shù)孛癖娀蛏鐣渌矫鎸φA(yù)算安排的迫切期待是什么，然后把這些迫切的期待轉(zhuǎn)成預(yù)算提案。

第二，預(yù)算制定的協(xié)商民主。在預(yù)算制定的過程中要鼓勵應(yīng)用協(xié)商民主機(jī)制。事前、事中和事后的協(xié)商民主都是非常重要的，涉及所有的人、事需與所有人或其代表協(xié)商。

第三，加強績效評價中的協(xié)商民主。現(xiàn)在我們的績效評價已在全國范圍內(nèi)普遍開展起來，這是好事，但是里面的問題也不少。應(yīng)該把協(xié)商民主機(jī)制引入到績效評價中去。歸根結(jié)底，政府的支出有沒有績效還要看人民群眾。人民群眾對支出的結(jié)果表示認(rèn)同，這就是最大的績效；反之，如果認(rèn)同程度不高，那就說明我們的工作還需要改進(jìn)。所以，在績效評價方面，我們應(yīng)用協(xié)商民主的空間還非常大。

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責(zé)任編輯：婧雅）