盾。在這方面我們還有很多的工作要做。
(五)公共參與
在國家治理和地方治理中,我們都要注意發(fā)揮人民群眾的參與性,要約束和引導(dǎo)人民群眾參政議政。這種參政議政要有序進(jìn)行,要讓社會(huì)和公眾的聲音能夠傳遞到預(yù)算過程。那么什么叫參與?參與就是聲音的表達(dá)與回應(yīng),公眾要有機(jī)會(huì)、有渠道表達(dá)他們對預(yù)算、對公款管理的聲音,也就是意見和建議,甚至是抱怨。政府要對這些聲音給予及時(shí)和適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)。這個(gè)聲音的表達(dá)和政府的回應(yīng)就是“參與”這個(gè)詞的準(zhǔn)確含義。
評估財(cái)政改革的成果,主要判斷標(biāo)準(zhǔn)就是這五項(xiàng)基本原則,無論是中央還是地方政府、部門及其下屬單位,這五項(xiàng)基本原則對指導(dǎo)財(cái)政改革都具有普遍適應(yīng)性。在任何地方、任何時(shí)候,都可以遵循這五項(xiàng)基本原則去推動(dòng)財(cái)政改革,并且把財(cái)政改革的每一項(xiàng)具體內(nèi)容與這五項(xiàng)基本原則進(jìn)行比較。如果恪守這五項(xiàng)基本原則,那么財(cái)政改革就能夠?qū)μ岣咧卫砟芰?、促進(jìn)治理體系的現(xiàn)代化作出最大貢獻(xiàn);反之,則很難。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該深刻理解這五項(xiàng)基本原則,自覺地把五項(xiàng)基本原則轉(zhuǎn)化為財(cái)政改革的議程,并且常把財(cái)政改革的各方面、各項(xiàng)內(nèi)容、各環(huán)節(jié)與五項(xiàng)基本原則進(jìn)行對照,判斷哪些改革做得還不夠。五項(xiàng)基本原則提供了一個(gè)最基本的判斷標(biāo)準(zhǔn),讓我們了解、評估當(dāng)前的財(cái)政改革是否走上了正軌,是否取得了真正的積極成果,盡可能幫助我們判斷現(xiàn)在所推動(dòng)的財(cái)政改革是否符合黨政高層相關(guān)政策文件的規(guī)定。
二、改革公共財(cái)政對提高治理能力的重要性
(一)什么是治理
我們經(jīng)常講管理,其實(shí)比管理更重要、層次更高的是治理。“治理”這個(gè)詞有許多解釋,但是最基本的解釋是這樣的:治理是一個(gè)社會(huì)解決其經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的系統(tǒng)方法。什么是財(cái)政治理?財(cái)政治理是運(yùn)用公共財(cái)政的方法系統(tǒng)地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。所以國家治理和地方治理的關(guān)鍵角色是財(cái)政治理。如果財(cái)政治理沒有到位,其他的治理也會(huì)很難。財(cái)政如果沒有治理好,國家治理能力、地方治理能力都很難真正提高。為什么這么講?因?yàn)橹卫硎墙鉀Q經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的系統(tǒng)方法,而這種系統(tǒng)方法是依賴于財(cái)政資金的。當(dāng)前各級政府面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題越來越復(fù)雜、困難、棘手,解決這些難題通常需要花很多錢,且關(guān)鍵在于如果不能把錢花在點(diǎn)子上,這些治理難題也很難解決。
因此,通過改革公共財(cái)政來約束和引導(dǎo)各級政府部門提高有效使用資金的能力,在治理方面就是一項(xiàng)重大改革。最近幾年我們的經(jīng)濟(jì)增速已經(jīng)放緩,中國正在進(jìn)行前所未有的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整,在這個(gè)階段我們的財(cái)政收入增速也放緩了,在此情況下,提高財(cái)政治理能力來促進(jìn)國家、地方治理能力的提高,比過去任何時(shí)候都更加重要也更加緊迫。因此,我們一定要理解,財(cái)政治理和財(cái)政治理改革不是一件小事,而是一件大得不得了的事情。
治理的關(guān)鍵是財(cái)政治理,財(cái)政治理的核心是預(yù)算治理。治理是用系統(tǒng)方法解決問題,系統(tǒng)方法最根本的一點(diǎn)是預(yù)算的方法,也就是把政府需要做什么、部門需要做什么、需要花多少錢、花這些錢要達(dá)到怎樣的目標(biāo),都安排到預(yù)算里。在預(yù)決算報(bào)告中,我們清楚地陳述各項(xiàng)要素,人大對預(yù)決算報(bào)告要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致高質(zhì)量的審查,各級政府、預(yù)算單位嚴(yán)格遵循同時(shí)也不失靈活地執(zhí)行預(yù)算文件,確保預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量,這樣的一套系統(tǒng)方法是最符合治理理念的方法。
一事一議不是治理,事后救火也不是治理。治理重視的是事前,尤其是編制出來的預(yù)算文件,即呈交人大審查之前的預(yù)算草案,各級政府、部門一定要用心,一定要留出足夠的時(shí)間,寧愿把事情在前期籌劃得好一點(diǎn)、細(xì)致一點(diǎn),也不要在執(zhí)行中反復(fù)調(diào)整。
(二)治理的目標(biāo)
1.發(fā)展績效,即促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。發(fā)展績效有三個(gè)關(guān)鍵目標(biāo):一是增長,二是平等,三是穩(wěn)定。我們可以把這三個(gè)目標(biāo)想象成一個(gè)三角形,頂角代表增長,左下角代表平等,右下角代表穩(wěn)定。所謂高質(zhì)量發(fā)展,就是高質(zhì)量的增長,高質(zhì)量的平等,高質(zhì)量的穩(wěn)定。增長是指把蛋糕做大,平等是指蛋糕要公平分享,穩(wěn)定指蛋糕做大和蛋糕的分享都是可以持續(xù)的。理解了發(fā)展的三個(gè)根本目標(biāo),我們才能更好地理解什么是高質(zhì)量發(fā)展。
第一,增長。增長不僅僅是指GDP的增長,還包括各種要素生產(chǎn)率的提高,例如勞動(dòng)、資本、土地等。生產(chǎn)率的提高也叫內(nèi)涵式增長,它甚至比GDP增長更重要。增長還有一個(gè)計(jì)量方法,即國家實(shí)力的增長或地方實(shí)力的增長。衡量實(shí)力的關(guān)鍵能力是管理能力、利用能力。所以,增長的含義我們要做寬泛的理解,而不能狹隘地理解為GDP的增長,還可以理解為人均財(cái)富的增長,也可以進(jìn)一步理解為幸福感的增加,人民群眾的幸福指數(shù)是不是增長了,也是增長的重要內(nèi)涵。
第二,平等。平等有很多的含義,其中一個(gè)重要含義是消除絕對貧困。近年來,黨中央高度重視扶貧工作,也在這方面取得了很大成就。平等還涉及其他層面,尤其關(guān)注了社會(huì)低收入階層能不能得到最基本的公共服務(wù),包括養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障的各個(gè)方面。
第三,穩(wěn)定。穩(wěn)定的基本含義是可持續(xù),可持續(xù)涉及三個(gè)方面:一是要防范系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī);二是要確保政府有足夠的償債能力,尤其是中長期債務(wù)償債能力;三是要確保資源、環(huán)境和人口的承載力,也包括生態(tài)多樣性。
2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展,并將其作為2020年工作的重點(diǎn)之一。為了促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展,我們一定要理解發(fā)展的三個(gè)關(guān)鍵目標(biāo)及其相互關(guān)系。黨員干部不僅要把事做好,還要有扎實(shí)的專業(yè)知識;不僅僅是有豐富的經(jīng)驗(yàn)知識,還要把經(jīng)驗(yàn)知識升華到專業(yè)的高度。在這里,專業(yè)知識就是講對平等、增長、穩(wěn)定這個(gè)“鐵三角”的理解力。穩(wěn)定是前提條件,我們?yōu)樵鲩L、平等做出的種種努力都應(yīng)該在確保的穩(wěn)定前提下進(jìn)行。
2.服務(wù)績效,即改進(jìn)公共服務(wù)交付。政府的本質(zhì)是為人民服務(wù),習(xí)近平總書記也提出以人民為中心的發(fā)展思想,以人民為中心就要求政府以合理成本提供公眾偏好的公共服務(wù)。無論是一個(gè)地區(qū)還是一個(gè)國家,能否以合理的成本向民眾提供公共服務(wù),在很大程度上決定了其競爭力。在復(fù)雜激烈的競爭環(huán)境中,任何國家或地區(qū)如果不能以合理成本交付民眾偏好的公共服務(wù),那么很可能在競爭中淪為“二流”甚至“三流”。在一個(gè)國家總成本中,財(cái)政成本占很高比例。除此之外,政府征集收入中還有管理成本,納稅人也付出了納稅成本,以及其他各種成本。因此,提供公共服務(wù)也要有成本概念。
公共服務(wù)已開展績效評價(jià),目前的績效評價(jià)比較重視指標(biāo),而這些指標(biāo)又過于復(fù)雜,所以黨員干部都應(yīng)該準(zhǔn)確理解公共服務(wù)的績效究竟怎么測量。根據(jù)我的理解,公共服務(wù)績效有六個(gè)指標(biāo):一是公共服務(wù)的數(shù)量,二是公共服務(wù)的質(zhì)量,三是公共服務(wù)的成本,這是公共服務(wù)績效的三個(gè)基礎(chǔ)指標(biāo)。四是公共服務(wù)的及時(shí)性,比如醫(yī)療、急救、交通事故的處理、消防等。五是公共服務(wù)的平等性,低收入階層是否能得到最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù),特別是在醫(yī)療、養(yǎng)老、居住方面。六是公共服務(wù)的可得性??冃гu價(jià)的指標(biāo)不需要多,要抓住關(guān)鍵。
三、如何運(yùn)用五項(xiàng)基本治理原則改革公共財(cái)政
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