財政改革一直是改革的重頭戲，特別是2013年黨的十八屆三中全會的決定公布以來，財政改革的力度明顯加大。最近幾年，中央出臺了很多關(guān)于財政改革的文件，2019年的中央經(jīng)濟工作會議對財政改革也提出了新要求，在此背景下，財政改革的重要性前所未有地凸顯出來。財政改革不是一項孤立的改革，需要與提高治理能力的改革結(jié)合起來。中央對提高治理能力一直高度重視，黨的十九屆四中全會再次強調(diào)了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在此情況下，財政如何促進治理能力、治理績效的提高，也比過去任何時候都顯得更加重要。

一、財政改革要遵循的五項基本原則

治理分為兩種類型，一種是好的治理，一種是不好的治理。好的治理我們稱作“良治”，良治一般要遵循五項基本原則。

（一）法定授權(quán)

所謂法定授權(quán)，指的是人民代表大會對政府征集收入、舉借債務(wù)和開支公款的正式批準，這個正式批準在我國體制下講的就是兩會期間對預(yù)算的正式表決和批準。預(yù)算包含了收入、支出以及債務(wù)。為什么是法定呢？因為人民代表大會是中國最高的權(quán)力機關(guān)。最高權(quán)力機關(guān)代表人民的意志和意愿，對政府征集收入、開支公款和舉借債務(wù)予以正式批準，是我們的財政改革要遵循的第一項基本的良治原則。

（二）受托責(zé)任

各級政府、各部門、各預(yù)算單位對自己拿錢、花錢要承擔(dān)財政責(zé)任，從根本上講，這是人民托付給政府的責(zé)任。這個責(zé)任有兩種形式：第一種是合規(guī)性責(zé)任，也就是說拿錢、花錢、舉債要遵循相關(guān)的法律法規(guī)，不能逾越。第二種是績效責(zé)任，拿錢花錢不僅要合規(guī)，還得有績效，就是花錢的結(jié)果要讓人民群眾感到滿意。所以，受托責(zé)任是人民托付給政府的責(zé)任，從財政上來講同時包括了合規(guī)性責(zé)任和績效責(zé)任。政府部門和預(yù)算單位都要清楚理解并且切實履行這兩項責(zé)任。

（三）透明度

透明度主要指財政信息要充分公開，而且要讓信息的使用者能夠理解。透明度高于公開性。透明不僅要求公開，還要求這些信息能夠讓信息使用者看得懂，看得及時。我國的法律法規(guī)規(guī)定了一系列的保密事項，透明度原則就是要求在保密事項之外，其他財政信息都要公開。公開不僅是在內(nèi)部公開，在外部也要公開。內(nèi)部公開是指部門內(nèi)部之間信息要充分公開，黨委、政府、人大、財政部門以及各預(yù)算單位之間的公開就叫內(nèi)部公開。

透明度涉及到兩個方面，內(nèi)部的透明度和外部的透明度。透明度原則更加重視的是外部，即是向社會和公眾公開相關(guān)的財政信息。那么，哪些信息要公開且透明呢？主要有四個方面：

第一個方面，財政賬目（收入、支出、債務(wù)以及財政變量的分類信息）要公開。收入的總額、收入的構(gòu)成、支出的總額、支出的構(gòu)成、債務(wù)的總額、債務(wù)的構(gòu)成等都要公開。除此以外，公開的財政賬目還包括政府資產(chǎn)，各級政府、各部門及其下屬單位負責(zé)管理的公共資產(chǎn)，資產(chǎn)的總量、資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)以及其他相關(guān)信息都要公開。

第二個方面，預(yù)算制定和執(zhí)行的過程要公開。預(yù)算是如何編制出來的，各級人大批準后的預(yù)算執(zhí)行得怎么樣，這種公開是程序?qū)用娴墓_。

第三個方面，財政政策的籌劃要公開。這主要涉及到了中期財政規(guī)劃，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》，我國從2015年起，實行中期財政規(guī)劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，有利于通過深化改革解決上述問題，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展，也有利于充分發(fā)揮財政職能作用，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。中期財政規(guī)劃引導(dǎo)和約束預(yù)算編制，年度預(yù)算的編制也要與中期財政規(guī)劃相銜接。

第四個方面，財政實體的角色和責(zé)任要公開。各級政府都有相應(yīng)的財政實體，除預(yù)算單位以外，財政實體的范圍還涉及國有企業(yè)、政府投融資平臺以及政府控制的其他實體，比如各種各樣的公益、事業(yè)單位，只要這些單位有資金往來，都應(yīng)該被看作是財政實體。在財政上，資金往來，例如補貼、注資、貸款擔(dān)?；蛘咄锨?，都涉及到財政實體之間的財務(wù)關(guān)系，這些財務(wù)關(guān)系要澄清。另外，這些預(yù)算單位扮演怎樣的角色也要澄清。

（四）預(yù)見性

預(yù)見性原則指要有前瞻性、計劃性。預(yù)見性在財政改革上非常重要，在治理層面也非常重要，無論是一個單位、一個部門，還是一級政府，對未來要做什么、如何做以及有多少錢可花都要保持充分的預(yù)見性。什么叫做沒有預(yù)見性呢？舉個簡單的例子，上級財政轉(zhuǎn)移支付給多少、什么時候給、資金什么時候到位，這些問題如果不能提前確定，也就是沒有收入的預(yù)見性，那又怎么制定未來的規(guī)劃呢？同樣的道理，支出層面也要有預(yù)見性，債務(wù)也要有預(yù)見性，這種類型的預(yù)見性叫做資源的預(yù)見性。也就是說，每一個預(yù)算單位，每一級政府、部門都要能夠提前預(yù)見到至少兩個方面的資源流量：一是有多少錢可花，二是需要花多少錢。投資計劃、預(yù)算制定、中期財政規(guī)劃，乃至整個經(jīng)濟社會發(fā)展計劃的制定都依賴這種資源流量的預(yù)見性。如果我們對未來一到三年到底有多少錢可花、需要花多少錢沒有基本的預(yù)見性，那么我們的治理能力不可能很高。除了資源層面以外，預(yù)見性還涉及到法律法規(guī)。法律預(yù)見性比較高，法規(guī)的預(yù)見性比較低。如果行政部門經(jīng)常臨時出臺政策，說明預(yù)見性不夠。所以我們一定要記住，法律法規(guī)要提前公布，廣而告之，而且法律法規(guī)之間要統(tǒng)一解釋，避免沖突和矛