財(cái)政改革一直是改革的重頭戲，特別是2013年黨的十八屆三中全會(huì)的決定公布以來(lái)，財(cái)政改革的力度明顯加大。最近幾年，中央出臺(tái)了很多關(guān)于財(cái)政改革的文件，2019年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)財(cái)政改革也提出了新要求，在此背景下，財(cái)政改革的重要性前所未有地凸顯出來(lái)。財(cái)政改革不是一項(xiàng)孤立的改革，需要與提高治理能力的改革結(jié)合起來(lái)。中央對(duì)提高治理能力一直高度重視，黨的十九屆四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在此情況下，財(cái)政如何促進(jìn)治理能力、治理績(jī)效的提高，也比過(guò)去任何時(shí)候都顯得更加重要。

一、財(cái)政改革要遵循的五項(xiàng)基本原則

治理分為兩種類型，一種是好的治理，一種是不好的治理。好的治理我們稱作“良治”，良治一般要遵循五項(xiàng)基本原則。

（一）法定授權(quán)

所謂法定授權(quán)，指的是人民代表大會(huì)對(duì)政府征集收入、舉借債務(wù)和開(kāi)支公款的正式批準(zhǔn)，這個(gè)正式批準(zhǔn)在我國(guó)體制下講的就是兩會(huì)期間對(duì)預(yù)算的正式表決和批準(zhǔn)。預(yù)算包含了收入、支出以及債務(wù)。為什么是法定呢？因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)是中國(guó)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)。最高權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民的意志和意愿，對(duì)政府征集收入、開(kāi)支公款和舉借債務(wù)予以正式批準(zhǔn)，是我們的財(cái)政改革要遵循的第一項(xiàng)基本的良治原則。

（二）受托責(zé)任

各級(jí)政府、各部門、各預(yù)算單位對(duì)自己拿錢、花錢要承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，從根本上講，這是人民托付給政府的責(zé)任。這個(gè)責(zé)任有兩種形式：第一種是合規(guī)性責(zé)任，也就是說(shuō)拿錢、花錢、舉債要遵循相關(guān)的法律法規(guī)，不能逾越。第二種是績(jī)效責(zé)任，拿錢花錢不僅要合規(guī)，還得有績(jī)效，就是花錢的結(jié)果要讓人民群眾感到滿意。所以，受托責(zé)任是人民托付給政府的責(zé)任，從財(cái)政上來(lái)講同時(shí)包括了合規(guī)性責(zé)任和績(jī)效責(zé)任。政府部門和預(yù)算單位都要清楚理解并且切實(shí)履行這兩項(xiàng)責(zé)任。

（三）透明度

透明度主要指財(cái)政信息要充分公開(kāi)，而且要讓信息的使用者能夠理解。透明度高于公開(kāi)性。透明不僅要求公開(kāi)，還要求這些信息能夠讓信息使用者看得懂，看得及時(shí)。我國(guó)的法律法規(guī)規(guī)定了一系列的保密事項(xiàng)，透明度原則就是要求在保密事項(xiàng)之外，其他財(cái)政信息都要公開(kāi)。公開(kāi)不僅是在內(nèi)部公開(kāi)，在外部也要公開(kāi)。內(nèi)部公開(kāi)是指部門內(nèi)部之間信息要充分公開(kāi)，黨委、政府、人大、財(cái)政部門以及各預(yù)算單位之間的公開(kāi)就叫內(nèi)部公開(kāi)。

透明度涉及到兩個(gè)方面，內(nèi)部的透明度和外部的透明度。透明度原則更加重視的是外部，即是向社會(huì)和公眾公開(kāi)相關(guān)的財(cái)政信息。那么，哪些信息要公開(kāi)且透明呢？主要有四個(gè)方面：

第一個(gè)方面，財(cái)政賬目（收入、支出、債務(wù)以及財(cái)政變量的分類信息）要公開(kāi)。收入的總額、收入的構(gòu)成、支出的總額、支出的構(gòu)成、債務(wù)的總額、債務(wù)的構(gòu)成等都要公開(kāi)。除此以外，公開(kāi)的財(cái)政賬目還包括政府資產(chǎn)，各級(jí)政府、各部門及其下屬單位負(fù)責(zé)管理的公共資產(chǎn)，資產(chǎn)的總量、資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)以及其他相關(guān)信息都要公開(kāi)。

第二個(gè)方面，預(yù)算制定和執(zhí)行的過(guò)程要公開(kāi)。預(yù)算是如何編制出來(lái)的，各級(jí)人大批準(zhǔn)后的預(yù)算執(zhí)行得怎么樣，這種公開(kāi)是程序?qū)用娴墓_(kāi)。

第三個(gè)方面，財(cái)政政策的籌劃要公開(kāi)。這主要涉及到了中期財(cái)政規(guī)劃，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，我國(guó)從2015年起，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，由財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，對(duì)未來(lái)三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，通過(guò)逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性，有利于通過(guò)深化改革解決上述問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，也有利于充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。中期財(cái)政規(guī)劃引導(dǎo)和約束預(yù)算編制，年度預(yù)算的編制也要與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接。

第四個(gè)方面，財(cái)政實(shí)體的角色和責(zé)任要公開(kāi)。各級(jí)政府都有相應(yīng)的財(cái)政實(shí)體，除預(yù)算單位以外，財(cái)政實(shí)體的范圍還涉及國(guó)有企業(yè)、政府投融資平臺(tái)以及政府控制的其他實(shí)體，比如各種各樣的公益、事業(yè)單位，只要這些單位有資金往來(lái)，都應(yīng)該被看作是財(cái)政實(shí)體。在財(cái)政上，資金往來(lái)，例如補(bǔ)貼、注資、貸款擔(dān)保或者拖欠，都涉及到財(cái)政實(shí)體之間的財(cái)務(wù)關(guān)系，這些財(cái)務(wù)關(guān)系要澄清。另外，這些預(yù)算單位扮演怎樣的角色也要澄清。

（四）預(yù)見(jiàn)性

預(yù)見(jiàn)性原則指要有前瞻性、計(jì)劃性。預(yù)見(jiàn)性在財(cái)政改革上非常重要，在治理層面也非常重要，無(wú)論是一個(gè)單位、一個(gè)部門，還是一級(jí)政府，對(duì)未來(lái)要做什么、如何做以及有多少錢可花都要保持充分的預(yù)見(jiàn)性。什么叫做沒(méi)有預(yù)見(jiàn)性呢？舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給多少、什么時(shí)候給、資金什么時(shí)候到位，這些問(wèn)題如果不能提前確定，也就是沒(méi)有收入的預(yù)見(jiàn)性，那又怎么制定未來(lái)的規(guī)劃呢？同樣的道理，支出層面也要有預(yù)見(jiàn)性，債務(wù)也要有預(yù)見(jiàn)性，這種類型的預(yù)見(jiàn)性叫做資源的預(yù)見(jiàn)性。也就是說(shuō)，每一個(gè)預(yù)算單位，每一級(jí)政府、部門都要能夠提前預(yù)見(jiàn)到至少兩個(gè)方面的資源流量：一是有多少錢可花，二是需要花多少錢。投資計(jì)劃、預(yù)算制定、中期財(cái)政規(guī)劃，乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的制定都依賴這種資源流量的預(yù)見(jiàn)性。如果我們對(duì)未來(lái)一到三年到底有多少錢可花、需要花多少錢沒(méi)有基本的預(yù)見(jiàn)性，那么我們的治理能力不可能很高。除了資源層面以外，預(yù)見(jiàn)性還涉及到法律法規(guī)。法律預(yù)見(jiàn)性比較高，法規(guī)的預(yù)見(jiàn)性比較低。如果行政部門經(jīng)常臨時(shí)出臺(tái)政策，說(shuō)明預(yù)見(jiàn)性不夠。所以我們一定要記住，法律法規(guī)要提前公布，廣而告之，而且法律法規(guī)之間要統(tǒng)一解釋，避免沖突和矛