（一）基于法定授權(quán)原則改革公共財(cái)政

法定授權(quán)主要是指人民代表大會(huì)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算、決算的正式批準(zhǔn)，那么在這項(xiàng)原則下，當(dāng)前要做哪些改革呢？第一個(gè)是形式層面的改革，第二個(gè)是實(shí)質(zhì)層面的改革，即加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)決算的形式性審查與實(shí)質(zhì)性審查。

1.加強(qiáng)形式性預(yù)決算審查。形式性審查的基本要求是“不留死角”，涉及五項(xiàng)重點(diǎn)改革：

第一，要全面審查收入、支出、債務(wù)甚至資產(chǎn)。形式性審查不能有未經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)的收入、支出、債務(wù)以及資產(chǎn)，這叫預(yù)決算審查的全面性。收入審查包括稅收收入、非稅收入。支出審查包括直接支出與稅收支出（稅收減免）、政府貸款和貸款擔(dān)保。各級(jí)政府每年都會(huì)有規(guī)模不小的稅收減免，這些稅收減免與優(yōu)惠其實(shí)也是一種特定類型的支出。債務(wù)審查不僅包括常規(guī)債務(wù)，還包括隱性負(fù)債?，F(xiàn)在隱性負(fù)債在許多地方的規(guī)模甚至比直接債務(wù)或顯性債務(wù)的大。另外，資產(chǎn)也要進(jìn)行全面的審查。

第二，政府匯總的預(yù)算、部門預(yù)算以及部門所屬單位預(yù)算均應(yīng)審查。預(yù)算有兩個(gè)層次，一個(gè)是政府整體匯總的預(yù)算，一個(gè)是部門預(yù)算及部門所屬單位預(yù)算。如果只審查一個(gè)部門匯總的預(yù)算，而不獨(dú)立審查這個(gè)部門下屬單位的預(yù)算，那么從形式上審核的范圍就不全面。

第三，審查應(yīng)區(qū)分三個(gè)層次：總量、結(jié)構(gòu)和單項(xiàng)?？偭繉彶橹饕獙彶楦骷?jí)政府、各部門的收入支出總量、債務(wù)總量是否恰當(dāng)。結(jié)構(gòu)審查主要強(qiáng)調(diào)支出結(jié)構(gòu)是否能夠準(zhǔn)確反映政府的政策重點(diǎn)、國家戰(zhàn)略的優(yōu)先性。也就是說，一定要好好審查支出的寶貴、稀缺資源是否集中在最緊要、社會(huì)優(yōu)先級(jí)最高的用途上，特別是在財(cái)政困難有所加劇的背景下，如何優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，把資金集中在最緊要的地方。單項(xiàng)審查就是對(duì)每一項(xiàng)的支出進(jìn)行審查。這項(xiàng)審查最基本的要求就是人大代表或者專業(yè)的機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目特別是各級(jí)政府、各個(gè)部門重大支出項(xiàng)目進(jìn)行單獨(dú)的審查。

第四，要審查預(yù)算和決算文件的質(zhì)量。這一點(diǎn)經(jīng)常被忽視，現(xiàn)在許多地方還反映預(yù)算看不懂，甚至專業(yè)人士也反應(yīng)看不懂，這就有一個(gè)關(guān)鍵的問題：我們的預(yù)算、決算報(bào)告該怎么編？預(yù)算、決算報(bào)告是不是有利于人大進(jìn)行審查？說簡單一點(diǎn)，我們的預(yù)決算報(bào)告需要進(jìn)行深入改革以便于人大審查，應(yīng)以讓普通人也能看得懂的方式去編制。目前我們?cè)陬A(yù)決算文件如何編得更好、如何讓民眾也看得懂、如何讓人大代表易于審查方面還有很多的工作要做。

第五，加強(qiáng)財(cái)務(wù)誠實(shí)性審查。各級(jí)政府、各部門要確保在預(yù)算決算報(bào)告里面的財(cái)政數(shù)據(jù)真實(shí)可信，經(jīng)得起檢驗(yàn)、推敲，尤其不應(yīng)該弄虛作假，這叫財(cái)務(wù)誠實(shí)原則。如果數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，甚至是假數(shù)據(jù)，那么整個(gè)預(yù)算決算報(bào)告的價(jià)值就會(huì)令人質(zhì)疑。

2.加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性預(yù)決算審查。實(shí)質(zhì)性審查的基本要求是確保預(yù)決算的質(zhì)量，涉及四個(gè)方面：

第一，要審查政策目標(biāo)。納入預(yù)算的政策目標(biāo)必須清晰準(zhǔn)確且最好能加以量化。這些政策目標(biāo)一定是積極的，同時(shí)又是切實(shí)可行的。最近幾年中央出臺(tái)了文件，要把預(yù)決算審查的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，因此我們也要做出回應(yīng)。

第二，要審查績效目標(biāo)。政策目標(biāo)要能夠轉(zhuǎn)換為績效目標(biāo)，比如土壤保護(hù)這項(xiàng)政策，改善土壤的質(zhì)量是政策目標(biāo)，相應(yīng)的績效目標(biāo)就要與此政策目標(biāo)聯(lián)系起來，績效目標(biāo)應(yīng)該瞄準(zhǔn)減少土壤中的重金屬含量、農(nóng)藥化肥殘留等。同時(shí)，審查績效目標(biāo)也要與政策目標(biāo)緊密銜接。

第三，要審查成本。政策目標(biāo)和績效目標(biāo)究竟需要花多少錢、成本是多少，都要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。

第四，要審查與去年同期相比，同樣的政策目標(biāo)和績效目標(biāo)節(jié)約了多少資金和成本。資金節(jié)約是按照現(xiàn)收現(xiàn)付制去測(cè)量，成本節(jié)約是按照權(quán)責(zé)發(fā)生制去測(cè)量。各級(jí)政府、各部門在預(yù)決算報(bào)告里要明確，完成同樣的政策目標(biāo)和績效目標(biāo)要節(jié)約的資金是多少，我們把它稱作節(jié)約紅利。

綜上所述，基于法定授權(quán)原則的財(cái)政改革，在形式層面的審查主要是“不留死角”，實(shí)質(zhì)性審查強(qiáng)調(diào)的是審查預(yù)算是否能夠有效地約束和引導(dǎo)預(yù)算單位的財(cái)政活動(dòng)。各級(jí)人大一定要制定兩項(xiàng)改革議程，一項(xiàng)是形式性審查，另一項(xiàng)是實(shí)質(zhì)性審查。如果審查留下許多死角、盲區(qū)，則為形式性審查不到位；如果審查批準(zhǔn)的預(yù)算對(duì)預(yù)算單位執(zhí)行預(yù)算不能夠形成有效的約束和引導(dǎo)，則為實(shí)質(zhì)性審查不到位。除此之外，預(yù)決算的審查也不僅僅是人大的職責(zé)，現(xiàn)在許多地方都實(shí)行財(cái)政一審、政府二審、單位三審、人大終審。無論是黨委政府、財(cái)政還是人大，都應(yīng)該在提高預(yù)決算審查質(zhì)量方面給予更多的關(guān)注和重視，應(yīng)該努力提高這方面的專業(yè)能力。

（二）基于受托責(zé)任原則改革公共財(cái)政

各級(jí)政府、各部門、各單位都應(yīng)該對(duì)資金的來源、資金的使用承擔(dān)合規(guī)性責(zé)任和績效責(zé)任。但是究竟怎么樣才叫承擔(dān)責(zé)任？我們需要回答的就是問責(zé)制該怎么構(gòu)建。無關(guān)痛癢的問責(zé)不是真正的問責(zé)，真正的問責(zé)是能夠追究責(zé)任的問責(zé)——根據(jù)合規(guī)性責(zé)任與績效責(zé)任的履行情況，實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)罰，即獎(jiǎng)罰分明的問責(zé)。新《預(yù)算法》有很多財(cái)政違規(guī)的處罰條例，那么這些條例、制度怎么去落實(shí)，怎么把它變成真正的問責(zé)？我有四個(gè)方面的改革建議：

第一，改革報(bào)告機(jī)制。各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)定期或經(jīng)常性地向人大和審計(jì)部門提供相關(guān)的財(cái)政報(bào)告，不僅僅是年度和半年度報(bào)告，還要有日常層面的報(bào)告。報(bào)告應(yīng)包含政府或者部門、單位資金的來源、使用是否合規(guī)，是否有績效。人大和審計(jì)部門可以對(duì)提供的報(bào)告進(jìn)行審查，做出判斷，此為改進(jìn)報(bào)告制度。此報(bào)告制度一定要標(biāo)準(zhǔn)化，讓人大、審計(jì)部門、專業(yè)人士，甚至普通公民都能看得到、看得懂。

第二，改革解釋機(jī)制。如果人大代表或其他專業(yè)機(jī)構(gòu)在審計(jì)各部門、各級(jí)政府提交的財(cái)政報(bào)告中，發(fā)現(xiàn)有問題需要弄清楚，他們就會(huì)請(qǐng)相關(guān)人士來進(jìn)行解釋，這種解釋制度也應(yīng)該加強(qiáng)，尤其是各部門、各單位的負(fù)責(zé)人，應(yīng)該經(jīng)常性的向本級(jí)人大和審計(jì)部門解釋自己支出行為的正當(dāng)性，解釋自己履行合規(guī)性責(zé)任和績效責(zé)任的情況?，F(xiàn)在我們的做法是被動(dòng)的，可能是年度、半年度進(jìn)行審計(jì)，或者要等審計(jì)部門告知審計(jì)。

第三，改革裁決機(jī)制。人大和審計(jì)部門對(duì)各部門負(fù)責(zé)人或者相關(guān)人士做出的解釋，要有能力做出裁決：裁決是否違規(guī)、違規(guī)的性質(zhì)、違規(guī)的程度以及應(yīng)該受到怎樣的懲罰，因此必須要有一個(gè)良好的裁決機(jī)制。

第四，改革懲罰機(jī)制。根據(jù)權(quán)威性的裁決結(jié)果，一定要有相應(yīng)的懲罰機(jī)制。我們現(xiàn)在確實(shí)有懲罰的條款，但是具體怎么落實(shí)，還有很多的工作要做。