三、健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制

黨的十九屆四中全會提出，“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。從治理角度來說，將依法治理、依憲治理落到實(shí)處，對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是非常重要的。黨的十九屆四中全會《決定》從制度建設(shè)角度對保證憲法全面實(shí)施作出了重要部署。

建立憲法實(shí)施的監(jiān)督制度。我國在憲法監(jiān)督制度上有自己的特色。我們是在人民代表大會的框架下實(shí)行憲法監(jiān)督。中國實(shí)行人民代表大會制度，法院、檢察院，由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。所以，我們的憲法并沒有把監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力交給法院和檢察院，而是交給全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會。全國人民代表大會監(jiān)督憲法的實(shí)施；全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施。除了全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會，其他機(jī)關(guān)沒有合憲性審查的權(quán)力。

憲法監(jiān)督的主體明確了以后，最重要的是要解決憲法監(jiān)督的時效性的問題。所以，黨的十九屆四中全會《決定》提出幾個具體的任務(wù)，比如：落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，推進(jìn)合憲性審查工作。憲法一旦被實(shí)施，很重要的一個問題就是對憲法進(jìn)行解釋。我們把解釋憲法的權(quán)力只交給了全國人民代表大會常務(wù)委員會。全國人民代表大會常務(wù)委員會是立法機(jī)關(guān)，也是一個憲法解釋的機(jī)關(guān)，還是一個監(jiān)督憲法實(shí)施的機(jī)關(guān)。憲法為什么要解釋？這與憲法規(guī)范和法律規(guī)范的區(qū)別是有關(guān)聯(lián)的。憲法作為國家的根本法，它的規(guī)范具有原則性、根本性、綱領(lǐng)性的特點(diǎn)。對于這種非常抽象的、非常原則的規(guī)范，當(dāng)要進(jìn)行具體實(shí)施的時候，就會涉及對憲法的理解。如果有不同理解，在實(shí)施的過程中，就會產(chǎn)生爭議。所以必須由一個權(quán)威的機(jī)關(guān)來行使這個權(quán)力，在我國行使這項權(quán)力的就是全國人民代表大會常務(wù)委員會。我們通常說，解釋方法是循序漸進(jìn)的。比如說，文義解釋是一種最基本的方法。當(dāng)我們對一個規(guī)范進(jìn)行理解的時候，首先看到的就是一個規(guī)范的文本，所以，文義解釋是我們理解憲法最基本的方式。例如，“中華人民共和國首都是北京。”這是一個憲法的規(guī)范。北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，既是一個地理概念，也是一個政治概念。但是，憲法沒有說中華人民共和國首都是北京市。北京市是一個行政區(qū)劃單位。相對于國家首都來說，北京市是一個地方機(jī)關(guān)，當(dāng)然它也承擔(dān)著保障首都、保障中央政府的責(zé)任。因此，在理解的時候，大家就會產(chǎn)生不同的理解。所以，如果要解釋的話，這個權(quán)力就在全國人民代表大會常務(wù)委員會。如果文義解釋不清楚，還可以進(jìn)行邏輯解釋。不光是要看一個憲法的條文，還要把這個憲法條文放在整個憲法典的邏輯里來理解。這個時候的條文就不僅僅是某一條具體條文，還要把整個憲法的原理、憲法的精神、憲法的價值通過邏輯灌注到這個條文里面去解釋。除此之外，還有原旨主義解釋。制定修改憲法的時候，當(dāng)時的立法者是怎么考量這個問題的，對我們解釋憲法、理解憲法應(yīng)該說也是非常重要的。再比如還有利益平衡的解釋。一個法律最終是要解決問題的，是要化解糾紛的。當(dāng)需要化解的糾紛非常復(fù)雜、非常多元的時候，那么我們的解釋最終要平衡各方面的利益，把憲法的精神價值運(yùn)用到對一個規(guī)范的理解中去。所以，憲法解釋的方法是通向憲法真正意圖的一個渠道。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制，通過明確的程序和規(guī)則，大家都可以參與到解釋里面來，也通過程序和規(guī)則對解釋的行為加以規(guī)范，保障憲法四十一條所提出的批評、建議、申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。人民的知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)、參與權(quán)，通過這樣一種解釋的程序表現(xiàn)出來。這是我們國家推進(jìn)制度創(chuàng)新的一個非常重要的方面。

同時，黨的十九屆四中全會《決定》還提出，要推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。一旦憲法監(jiān)督加強(qiáng)時效性之后，必須有配套的制度來完成。如果沒有配套制度，憲法監(jiān)督制度就容易流于空泛，比如說合憲性審查的制度。在我們國家，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。合憲性審查的對象，首先是全國人大、全國人大常委會制定的法律。作為全國人大、全國人大常委會保證憲法實(shí)施最重要的一個方式就是事先的審查或者事中的審查。也就是，當(dāng)我們要一個立法規(guī)劃的時候，首先就要進(jìn)行一個合憲性的判斷；其次，在法律制定的過程中，法律的起草、審議也要通過合憲性審查，使我們制定的法律符合憲法的原則、精神和價值。還有一種合法性審查，就是說，當(dāng)下位的法律，比如說行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等，在制定、運(yùn)行的過程中，是不是違反憲法了？我們要進(jìn)行合法性審查。我們現(xiàn)在國家設(shè)立了這樣一個規(guī)則：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照規(guī)定報有關(guān)機(jī)關(guān)備案。備案是一種事后審查的方式，如果規(guī)范性文件在備案的時候，我們的有權(quán)機(jī)關(guān)在審查中發(fā)現(xiàn)違憲違法了，這個時候可以進(jìn)行事后的監(jiān)督。在一個國家里面，判斷規(guī)范性文件是不是合憲合法，最大的動力源還是在人民群眾。所以，立法法規(guī)定：“公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。”如果確實(shí)發(fā)現(xiàn)是違憲違法的話，工作機(jī)構(gòu)就要向有權(quán)機(jī)關(guān)建議進(jìn)行審查；撤銷違憲行為。2018年憲法修改以后，所有的設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)。雖然我們有一個限制，即：在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，但從立法主體來說，地方立法主體增加到354個。這么大量的地方性法規(guī)，是不是符合上位法，是不是符合憲法，這個問題非常重要。我們要維護(hù)社會主義法治的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，所以對這些規(guī)范性文件的審查也是非常重要的。也包括“兩高”司法解釋，中國“兩高”的司法解釋，實(shí)質(zhì)上是脫離開具體案件進(jìn)行解釋的，它的解釋對法律的理解、對案件的法律適用產(chǎn)生重大影響。我們在制度建設(shè)里提出要對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，提出把所有的規(guī)范性文件都納入備案審查的范圍，并依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。這對我國憲法實(shí)施和監(jiān)督是非常重要的。

這里特別要提到一個審查主體問題，雖然憲法規(guī)定全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使憲法監(jiān)督的職權(quán)，但是因?yàn)槿珖舜笫且粋€不超過3000人的會議性機(jī)構(gòu)，全國人大常委會有175人，也是一個會議性的機(jī)構(gòu)。然而，監(jiān)督憲法實(shí)施、合憲性審查、備案審查，是一個經(jīng)常性的，專業(yè)性非常強(qiáng)的工作，所以我們要有具體的工作部門。2018年修改憲法的時候提出要設(shè)立全國人民代表大會憲法和法律委員會。這個機(jī)構(gòu)由主任、副主任、委員組成，人大常委會專門研究，給憲法法律委員會賦予了五大職能：推動憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等。這五大任務(wù)的具體落實(shí)，對我們國家憲法監(jiān)督工作將會產(chǎn)生非常重要的影響。

我們要實(shí)現(xiàn)依法治理，除了落實(shí)憲法以外，還有很多其他工作要做。比如立法制度完善問題，要科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。再比如執(zhí)法的問題，政府要有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，我們要建立一個高效的權(quán)威的廉潔的政府，通過法治保障“放管服”改革。還有司法體制改革問題，等等。

最后，我想用一句話與大家共勉：世界上最遠(yuǎn)的距離不是天和地相隔，也不是山和水相隔，而是心到手的距離。心是想的，手是做的。建設(shè)法治中國，任務(wù)是非常艱巨的，道路是非常曲折的，但如果我們從自己做起，從身邊的事情做起，那么法治中國的未來是可以預(yù)期的，我們的制度自信也可以通過外化于形、內(nèi)化于心，增強(qiáng)民族的自信心和自豪感。

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