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焦洪昌:弘揚(yáng)憲法精神 內(nèi)化制度自信(4)

三、健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制

黨的十九屆四中全會提出,“加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。從治理角度來說,將依法治理、依憲治理落到實(shí)處,對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是非常重要的。黨的十九屆四中全會《決定》從制度建設(shè)角度對保證憲法全面實(shí)施作出了重要部署。

建立憲法實(shí)施的監(jiān)督制度。我國在憲法監(jiān)督制度上有自己的特色。我們是在人民代表大會的框架下實(shí)行憲法監(jiān)督。中國實(shí)行人民代表大會制度,法院、檢察院,由人民代表大會產(chǎn)生,對它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。所以,我們的憲法并沒有把監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力交給法院和檢察院,而是交給全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會。全國人民代表大會監(jiān)督憲法的實(shí)施;全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋憲法,監(jiān)督憲法的實(shí)施。除了全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會,其他機(jī)關(guān)沒有合憲性審查的權(quán)力。

憲法監(jiān)督的主體明確了以后,最重要的是要解決憲法監(jiān)督的時效性的問題。所以,黨的十九屆四中全會《決定》提出幾個具體的任務(wù),比如:落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制,推進(jìn)合憲性審查工作。憲法一旦被實(shí)施,很重要的一個問題就是對憲法進(jìn)行解釋。我們把解釋憲法的權(quán)力只交給了全國人民代表大會常務(wù)委員會。全國人民代表大會常務(wù)委員會是立法機(jī)關(guān),也是一個憲法解釋的機(jī)關(guān),還是一個監(jiān)督憲法實(shí)施的機(jī)關(guān)。憲法為什么要解釋?這與憲法規(guī)范和法律規(guī)范的區(qū)別是有關(guān)聯(lián)的。憲法作為國家的根本法,它的規(guī)范具有原則性、根本性、綱領(lǐng)性的特點(diǎn)。對于這種非常抽象的、非常原則的規(guī)范,當(dāng)要進(jìn)行具體實(shí)施的時候,就會涉及對憲法的理解。如果有不同理解,在實(shí)施的過程中,就會產(chǎn)生爭議。所以必須由一個權(quán)威的機(jī)關(guān)來行使這個權(quán)力,在我國行使這項權(quán)力的就是全國人民代表大會常務(wù)委員會。我們通常說,解釋方法是循序漸進(jìn)的。比如說,文義解釋是一種最基本的方法。當(dāng)我們對一個規(guī)范進(jìn)行理解的時候,首先看到的就是一個規(guī)范的文本,所以,文義解釋是我們理解憲法最基本的方式。例如,“中華人民共和國首都是北京。”這是一個憲法的規(guī)范。北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心,既是一個地理概念,也是一個政治概念。但是,憲法沒有說中華人民共和國首都是北京市。北京市是一個行政區(qū)劃單位。相對于國家首都來說,北京市是一個地方機(jī)關(guān),當(dāng)然它也承擔(dān)著保障首都、保障中央政府的責(zé)任。因此,在理解的時候,大家就會產(chǎn)生不同的理解。所以,如果要解釋的話,這個權(quán)力就在全國人民代表大會常務(wù)委員會。如果文義解釋不清楚,還可以進(jìn)行邏輯解釋。不光是要看一個憲法的條文,還要把這個憲法條文放在整個憲法典的邏輯里來理解。這個時候的條文就不僅僅是某一條具體條文,還要把整個憲法的原理、憲法的精神、憲法的價值通過邏輯灌注到這個條文里面去解釋。除此之外,還有原旨主義解釋。制定修改憲法的時候,當(dāng)時的立法者是怎么考量這個問題的,對我們解釋憲法、理解憲法應(yīng)該說也是非常重要的。再比如還有利益平衡的解釋。一個法律最終是要解決問題的,是要化解糾紛的。當(dāng)需要化解的糾紛非常復(fù)雜、非常多元的時候,那么我們的解釋最終要平衡各方面的利益,把憲法的精神價值運(yùn)用到對一個規(guī)范的理解中去。所以,憲法解釋的方法是通向憲法真正意圖的一個渠道。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)落實(shí)憲法解釋程序機(jī)制,通過明確的程序和規(guī)則,大家都可以參與到解釋里面來,也通過程序和規(guī)則對解釋的行為加以規(guī)范,保障憲法四十一條所提出的批評、建議、申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。人民的知情權(quán)、救濟(jì)權(quán)、參與權(quán),通過這樣一種解釋的程序表現(xiàn)出來。這是我們國家推進(jìn)制度創(chuàng)新的一個非常重要的方面。

同時,黨的十九屆四中全會《決定》還提出,要推進(jìn)合憲性審查工作,加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。一旦憲法監(jiān)督加強(qiáng)時效性之后,必須有配套的制度來完成。如果沒有配套制度,憲法監(jiān)督制度就容易流于空泛,比如說合憲性審查的制度。在我們國家,一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸,任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。合憲性審查的對象,首先是全國人大、全國人大常委會制定的法律。作為全國人大、全國人大常委會保證憲法實(shí)施最重要的一個方式就是事先的審查或者事中的審查。也就是,當(dāng)我們要一個立法規(guī)劃的時候,首先就要進(jìn)行一個合憲性的判斷;其次,在法律制定的過程中,法律的起草、審議也要通過合憲性審查,使我們制定的法律符合憲法的原則、精神和價值。還有一種合法性審查,就是說,當(dāng)下位的法律,比如說行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等,在制定、運(yùn)行的過程中,是不是違反憲法了?我們要進(jìn)行合法性審查。我們現(xiàn)在國家設(shè)立了這樣一個規(guī)則:行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照規(guī)定報有關(guān)機(jī)關(guān)備案。備案是一種事后審查的方式,如果規(guī)范性文件在備案的時候,我們的有權(quán)機(jī)關(guān)在審查中發(fā)現(xiàn)違憲違法了,這個時候可以進(jìn)行事后的監(jiān)督。在一個國家里面,判斷規(guī)范性文件是不是合憲合法,最大的動力源還是在人民群眾。所以,立法法規(guī)定:“公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議,由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究,必要時,送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。”如果確實(shí)發(fā)現(xiàn)是違憲違法的話,工作機(jī)構(gòu)就要向有權(quán)機(jī)關(guān)建議進(jìn)行審查;撤銷違憲行為。2018年憲法修改以后,所有的設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會,在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下,可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)。雖然我們有一個限制,即:在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī),但從立法主體來說,地方立法主體增加到354個。這么大量的地方性法規(guī),是不是符合上位法,是不是符合憲法,這個問題非常重要。我們要維護(hù)社會主義法治的統(tǒng)一和尊嚴(yán),所以對這些規(guī)范性文件的審查也是非常重要的。也包括“兩高”司法解釋,中國“兩高”的司法解釋,實(shí)質(zhì)上是脫離開具體案件進(jìn)行解釋的,它的解釋對法律的理解、對案件的法律適用產(chǎn)生重大影響。我們在制度建設(shè)里提出要對規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查,提出把所有的規(guī)范性文件都納入備案審查的范圍,并依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。這對我國憲法實(shí)施和監(jiān)督是非常重要的。

這里特別要提到一個審查主體問題,雖然憲法規(guī)定全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使憲法監(jiān)督的職權(quán),但是因?yàn)槿珖舜笫且粋€不超過3000人的會議性機(jī)構(gòu),全國人大常委會有175人,也是一個會議性的機(jī)構(gòu)。然而,監(jiān)督憲法實(shí)施、合憲性審查、備案審查,是一個經(jīng)常性的,專業(yè)性非常強(qiáng)的工作,所以我們要有具體的工作部門。2018年修改憲法的時候提出要設(shè)立全國人民代表大會憲法和法律委員會。這個機(jī)構(gòu)由主任、副主任、委員組成,人大常委會專門研究,給憲法法律委員會賦予了五大職能:推動憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等。這五大任務(wù)的具體落實(shí),對我們國家憲法監(jiān)督工作將會產(chǎn)生非常重要的影響。

我們要實(shí)現(xiàn)依法治理,除了落實(shí)憲法以外,還有很多其他工作要做。比如立法制度完善問題,要科學(xué)立法、民主立法、依法立法,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。再比如執(zhí)法的問題,政府要有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,我們要建立一個高效的權(quán)威的廉潔的政府,通過法治保障“放管服”改革。還有司法體制改革問題,等等。

最后,我想用一句話與大家共勉:世界上最遠(yuǎn)的距離不是天和地相隔,也不是山和水相隔,而是心到手的距離。心是想的,手是做的。建設(shè)法治中國,任務(wù)是非常艱巨的,道路是非常曲折的,但如果我們從自己做起,從身邊的事情做起,那么法治中國的未來是可以預(yù)期的,我們的制度自信也可以通過外化于形、內(nèi)化于心,增強(qiáng)民族的自信心和自豪感。

(根據(jù)宣講家網(wǎng)報告整理編輯,未經(jīng)許可,不得印刷、出版,違者追究法律責(zé)任)

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責(zé)任編輯:張凌潔校對:張一博最后修改:
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