三、健全保證憲法全面實施的體制機制

黨的十九屆四中全會提出，“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”。從治理角度來說，將依法治理、依憲治理落到實處，對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是非常重要的。黨的十九屆四中全會《決定》從制度建設(shè)角度對保證憲法全面實施作出了重要部署。

建立憲法實施的監(jiān)督制度。我國在憲法監(jiān)督制度上有自己的特色。我們是在人民代表大會的框架下實行憲法監(jiān)督。中國實行人民代表大會制度，法院、檢察院，由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。所以，我們的憲法并沒有把監(jiān)督憲法實施的權(quán)力交給法院和檢察院，而是交給全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會。全國人民代表大會監(jiān)督憲法的實施；全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施。除了全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會，其他機關(guān)沒有合憲性審查的權(quán)力。

憲法監(jiān)督的主體明確了以后，最重要的是要解決憲法監(jiān)督的時效性的問題。所以，黨的十九屆四中全會《決定》提出幾個具體的任務(wù)，比如：落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作。憲法一旦被實施，很重要的一個問題就是對憲法進行解釋。我們把解釋憲法的權(quán)力只交給了全國人民代表大會常務(wù)委員會。全國人民代表大會常務(wù)委員會是立法機關(guān)，也是一個憲法解釋的機關(guān)，還是一個監(jiān)督憲法實施的機關(guān)。憲法為什么要解釋？這與憲法規(guī)范和法律規(guī)范的區(qū)別是有關(guān)聯(lián)的。憲法作為國家的根本法，它的規(guī)范具有原則性、根本性、綱領(lǐng)性的特點。對于這種非常抽象的、非常原則的規(guī)范，當(dāng)要進行具體實施的時候，就會涉及對憲法的理解。如果有不同理解，在實施的過程中，就會產(chǎn)生爭議。所以必須由一個權(quán)威的機關(guān)來行使這個權(quán)力，在我國行使這項權(quán)力的就是全國人民代表大會常務(wù)委員會。我們通常說，解釋方法是循序漸進的。比如說，文義解釋是一種最基本的方法。當(dāng)我們對一個規(guī)范進行理解的時候，首先看到的就是一個規(guī)范的文本，所以，文義解釋是我們理解憲法最基本的方式。例如，“中華人民共和國首都是北京。”這是一個憲法的規(guī)范。北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，既是一個地理概念，也是一個政治概念。但是，憲法沒有說中華人民共和國首都是北京市。北京市是一個行政區(qū)劃單位。相對于國家首都來說，北京市是一個地方機關(guān)，當(dāng)然它也承擔(dān)著保障首都、保障中央政府的責(zé)任。因此，在理解的時候，大家就會產(chǎn)生不同的理解。所以，如果要解釋的話，這個權(quán)力就在全國人民代表大會常務(wù)委員會。如果文義解釋不清楚，還可以進行邏輯解釋。不光是要看一個憲法的條文，還要把這個憲法條文放在整個憲法典的邏輯里來理解。這個時候的條文就不僅僅是某一條具體條文，還要把整個憲法的原理、憲法的精神、憲法的價值通過邏輯灌注到這個條文里面去解釋。除此之外，還有原旨主義解釋。制定修改憲法的時候，當(dāng)時的立法者是怎么考量這個問題的，對我們解釋憲法、理解憲法應(yīng)該說也是非常重要的。再比如還有利益平衡的解釋。一個法律最終是要解決問題的，是要化解糾紛的。當(dāng)需要化解的糾紛非常復(fù)雜、非常多元的時候，那么我們的解釋最終要平衡各方面的利益，把憲法的精神價值運用到對一個規(guī)范的理解中去。所以，憲法解釋的方法是通向憲法真正意圖的一個渠道。黨的十九屆四中全會強調(diào)落實憲法解釋程序機制，通過明確的程序和規(guī)則，大家都可以參與到解釋里面來，也通過程序和規(guī)則對解釋的行為加以規(guī)范，保障憲法四十一條所提出的批評、建議、申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。人民的知情權(quán)、救濟權(quán)、參與權(quán)，通過這樣一種解釋的程序表現(xiàn)出來。這是我們國家推進制度創(chuàng)新的一個非常重要的方面。

同時，黨的十九屆四中全會《決定》還提出，要推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設(shè)。一旦憲法監(jiān)督加強時效性之后，必須有配套的制度來完成。如果沒有配套制度，憲法監(jiān)督制度就容易流于空泛，比如說合憲性審查的制度。在我們國家，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。合憲性審查的對象，首先是全國人大、全國人大常委會制定的法律。作為全國人大、全國人大常委會保證憲法實施最重要的一個方式就是事先的審查或者事中的審查。也就是，當(dāng)我們要一個立法規(guī)劃的時候，首先就要進行一個合憲性的判斷；其次，在法律制定的過程中，法律的起草、審議也要通過合憲性審查，使我們制定的法律符合憲法的原則、精神和價值。還有一種合法性審查，就是說，當(dāng)下位的法律，比如說行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等，在制定、運行的過程中，是不是違反憲法了？我們要進行合法性審查。我們現(xiàn)在國家設(shè)立了這樣一個規(guī)則：行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)依照規(guī)定報有關(guān)機關(guān)備案。備案是一種事后審查的方式，如果規(guī)范性文件在備案的時候，我們的有權(quán)機關(guān)在審查中發(fā)現(xiàn)違憲違法了，這個時候可以進行事后的監(jiān)督。在一個國家里面，判斷規(guī)范性文件是不是合憲合法，最大的動力源還是在人民群眾。所以，立法法規(guī)定：“公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。”如果確實發(fā)現(xiàn)是違憲違法的話，工作機構(gòu)就要向有權(quán)機關(guān)建議進行審查；撤銷違憲行為。2018年憲法修改以后，所有的設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)。雖然我們有一個限制，即：在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，但從立法主體來說，地方立法主體增加到354個。這么大量的地方性法規(guī)，是不是符合上位法，是不是符合憲法，這個問題非常重要。我們要維護社會主義法治的統(tǒng)一和尊嚴，所以對這些規(guī)范性文件的審查也是非常重要的。也包括“兩高”司法解釋，中國“兩高”的司法解釋，實質(zhì)上是脫離開具體案件進行解釋的，它的解釋對法律的理解、對案件的法律適用產(chǎn)生重大影響。我們在制度建設(shè)里提出要對規(guī)范性文件進行合法性審查，提出把所有的規(guī)范性文件都納入備案審查的范圍，并依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。這對我國憲法實施和監(jiān)督是非常重要的。

這里特別要提到一個審查主體問題，雖然憲法規(guī)定全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使憲法監(jiān)督的職權(quán)，但是因為全國人大是一個不超過3000人的會議性機構(gòu)，全國人大常委會有175人，也是一個會議性的機構(gòu)。然而，監(jiān)督憲法實施、合憲性審查、備案審查，是一個經(jīng)常性的，專業(yè)性非常強的工作，所以我們要有具體的工作部門。2018年修改憲法的時候提出要設(shè)立全國人民代表大會憲法和法律委員會。這個機構(gòu)由主任、副主任、委員組成，人大常委會專門研究，給憲法法律委員會賦予了五大職能：推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等。這五大任務(wù)的具體落實，對我們國家憲法監(jiān)督工作將會產(chǎn)生非常重要的影響。

我們要實現(xiàn)依法治理，除了落實憲法以外，還有很多其他工作要做。比如立法制度完善問題，要科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。再比如執(zhí)法的問題，政府要有法可依、執(zhí)法必嚴、違法必究，我們要建立一個高效的權(quán)威的廉潔的政府，通過法治保障“放管服”改革。還有司法體制改革問題，等等。

最后，我想用一句話與大家共勉：世界上最遠的距離不是天和地相隔，也不是山和水相隔，而是心到手的距離。心是想的，手是做的。建設(shè)法治中國，任務(wù)是非常艱巨的，道路是非常曲折的，但如果我們從自己做起，從身邊的事情做起，那么法治中國的未來是可以預(yù)期的，我們的制度自信也可以通過外化于形、內(nèi)化于心，增強民族的自信心和自豪感。

（根據(jù)宣講家網(wǎng)報告整理編輯，未經(jīng)許可，不得印刷、出版，違者追究法律責(zé)任）