比如從1978年至1992年的這14年間,我們進(jìn)行了兩次改革:1982年的改革、1988年的改革。這兩次改革就解決了一個(gè)問題,就是沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府管理。1992 年10 月,黨的十四大正式明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。1993 年3 月29 日,八屆全國人大一次會(huì)議通過的“八二憲法”修正案,把黨的主張變成了國家意志。“國家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”取代“在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”,這是我國首次將“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”寫入國家根本大法。憲法修正案同時(shí)明確“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法,完善宏觀調(diào)控”。在此之后,建構(gòu)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律體系即成為我國經(jīng)濟(jì)立法的根本任務(wù)。通過1993年、1998年的兩次改革,大體建立起一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府管理體系。從2002年以后,我們用將近10年的時(shí)間探索大部制改革,把政府機(jī)構(gòu)重新組合,使它更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,更符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。在探索大部制改革這一點(diǎn)上,從2012年十八大以來,我們更多地推動(dòng)“放管服”改革,就是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。這個(gè)改革應(yīng)該說成效很明顯,國務(wù)院的行政審批許可事項(xiàng)由1700多項(xiàng)壓縮了44%,減少了將近700項(xiàng),還包括200多項(xiàng)的檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證,總共超過900項(xiàng)。
再比如,我們現(xiàn)在的營商環(huán)境不斷在優(yōu)化,排名在全世界大幅度上升。2017年我國的營商環(huán)境排名在全球排到第78位,這與中國是第二大經(jīng)濟(jì)體完全不相適應(yīng)。2018年10月31日,世界銀行發(fā)布了《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告:強(qiáng)化培訓(xùn),促進(jìn)改革》,結(jié)果顯示,中國在全球營商環(huán)境排名中從上期的第78位躍升至第46位,一年增長了32位。2019年10月24日,世界銀行又發(fā)布《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》,中國的總體排名比去年上升15位,由去年的46位上升至31位,位列東亞太平洋地區(qū)第7位,僅次于日本。報(bào)告還稱,由于大力推進(jìn)改革議程,中國連續(xù)兩年躋身全球營商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟(jì)體前十。
一系列優(yōu)化營商環(huán)境改革加快落地后,中國全球營商環(huán)境排名持續(xù)快速攀升,兩年內(nèi)跨越了47個(gè)臺(tái)階。主要原因有以下幾點(diǎn):
一是大幅度放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入。我們?cè)谥忻蕾Q(mào)易摩擦這種外部格局變化以后,曾5次宣布降低市場(chǎng)準(zhǔn)入,逐漸擴(kuò)大開放。過去壟斷性的行業(yè)不讓外資、民間資本進(jìn)入,如金融、保險(xiǎn)、電信等等,現(xiàn)在很多都讓進(jìn)來了。這種市場(chǎng)門檻的降低、準(zhǔn)入的改變,對(duì)逐漸改變大幅度排名超前起到重要作用。
二是持續(xù)深化“放管服”改革。進(jìn)一步抓放管服改革,營商環(huán)境、企業(yè)獲得適度便利度,極大方便企業(yè)和老百姓。
三是加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。改善服務(wù)方式,推廣一網(wǎng)通辦、最多跑一次、一門式服務(wù)、一網(wǎng)式服務(wù)等服務(wù),不見面審批、即來即辦等新服務(wù)模式不斷創(chuàng)新。營商環(huán)境主要指標(biāo)如開辦企業(yè)、獲取信貸、獲取施工許可證、注銷企業(yè)等都有明顯改善。
這三個(gè)因素使我們的營商環(huán)境排名大幅上升,客觀上也說明政府近幾年的行政體制改革取得了很大成效。
(二)按照職責(zé)清晰、依法行政來構(gòu)建政府治理體系
此次公報(bào)為什么要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義行政體制,構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”?盡管我們都認(rèn)為政府行政體制改革取得了不小的成績,但存在的問題依然也很突出。比如政府的行為得不到有效管控,就是有腐敗問題、有權(quán)力濫用問題。這個(gè)問題不需要多講,從黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨反腐“成績單”就會(huì)看得非常清楚。雖然經(jīng)過了多次機(jī)構(gòu)調(diào)整改革,但是現(xiàn)在政府部門的設(shè)置和縱向的行政層級(jí)設(shè)置還有一定的調(diào)整空間。
從橫向來看,現(xiàn)在發(fā)達(dá)國家橫向的部門設(shè)置叫內(nèi)閣部,在我國則叫組成部委。我國現(xiàn)在有26個(gè)國務(wù)院組成部委,但目前世界上大的國家中沒有一個(gè)超過20個(gè),俄羅斯比較多也就18個(gè),其它大部分是16個(gè)、17個(gè)。這不是說可以用數(shù)字簡單衡量,但我國在這方面確實(shí)還有一定的改革空間。
縱向來看,我們現(xiàn)在實(shí)行的是五級(jí)政府:中央政府、省政府、市政府、縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。按道理來講,信息化和數(shù)字化水平越發(fā)達(dá),縱向組織結(jié)構(gòu)是可以扁平化管理的。因?yàn)樾畔鬟f手段改變了,過去可能一級(jí)一級(jí)往下傳遞,現(xiàn)在不需要那么多會(huì)議傳遞,可以直達(dá)下級(jí)。組織結(jié)構(gòu)扁平化減少了管理層次,這樣既節(jié)約人力,也節(jié)約物力。
但我國現(xiàn)在還是五級(jí)管理,縱向結(jié)構(gòu)還沒有調(diào)整到位。盡管近幾年來,中央在推行省直轄縣級(jí)行政單位,取消市管縣體制,讓縣由省直接來管,以減少管理層次,但實(shí)施過程中還有很多復(fù)雜因素制約。所以,如何使縱向結(jié)構(gòu)也能夠扁平化,仍然是我們需要探索的問題。
(三)加快轉(zhuǎn)變政府職能
在1988年我國進(jìn)行第二次機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候,首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”,到2019年整整經(jīng)歷了31年。也就是說,從1988年以后的歷次機(jī)構(gòu)改革、行政改革都把轉(zhuǎn)變政府職能放在非常重要的位置,但是直到現(xiàn)在這個(gè)問題還在困擾著我們。這很發(fā)人深省,進(jìn)而也說明轉(zhuǎn)變政府職能是個(gè)難啃的硬骨頭。
為什么轉(zhuǎn)變政府職能是個(gè)難題?從表面看是轉(zhuǎn)變政府職能,但背后有其自身的邏輯,就是我國權(quán)力部門化、部門利益化,甚至利益可能有個(gè)人化的問題,還會(huì)出現(xiàn)個(gè)人利益被法定化。我們經(jīng)常會(huì)遇到部門立法過程中相互打架的情況,這是因?yàn)椴块T在立法過程中把部門利益隱藏進(jìn)去了,這就要改變立法的模式。所以說,表面上看是政府職能轉(zhuǎn)變緩慢,但背后有更深層次的問題要破解,未來順利實(shí)現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變還需要很大的努力。
2018年黨政機(jī)構(gòu)改革特別強(qiáng)調(diào)職責(zé)清晰,職能減少?zèng)_突和交叉,確保一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé),讓黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同、監(jiān)管更加有力、運(yùn)行更加高效。其中在國務(wù)院組成部門中組建了自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、國家衛(wèi)生健康委員會(huì)、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部,重新組建了科學(xué)技術(shù)部、司法部,占改革后國務(wù)院26個(gè)組成部門的1/3。
以應(yīng)急管理部為例,為推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制,將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé),國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé),公安部的消防管理職責(zé),民政部的救災(zāi)職責(zé),國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé),中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會(huì)、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)整合,組建應(yīng)急管理部,作為國務(wù)院組成部門。中國地震局、國家煤礦安全監(jiān)察局由應(yīng)急管理部管理。
即使這次黨政機(jī)構(gòu)改革完成以后,我們這方面的制度還不完全定型,還需要進(jìn)一步調(diào)整。十九屆四中全會(huì)公報(bào)中特別強(qiáng)調(diào),要“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”,這是我們國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。
四、在改革開放中推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化
黨的十八大、十九大都表示要擴(kuò)大開放,深化改革。這是毫無疑問的。我們從1978年走上改革開放道路,中國發(fā)生歷史性的巨變,就是我們選擇了正確的改革開放道路,這是重要的原因之一。如果沒有改革開放,我們到不了今天。無論從哪個(gè)角度講,改革開放都堪稱決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招,是一場(chǎng)深刻革命。改革開放的偉大成就不僅體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了獨(dú)創(chuàng)性的探索,體現(xiàn)在中國特色社會(huì)主義制度的逐步完善;而且體現(xiàn)在人的思想觀念層面,體現(xiàn)在創(chuàng)造財(cái)富的源泉充分涌流、社會(huì)活力競(jìng)相迸發(fā)上。事實(shí)證明,改革開放是當(dāng)代中國發(fā)展進(jìn)步的活力之源,停頓和倒退沒有出路。所以從這方面講,未來我們國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,都離不開進(jìn)一步深化改革,離不開進(jìn)一步擴(kuò)大開放。
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