黨的十九屆四中全會(huì)指出，要深化行政執(zhí)法體制改革，“最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)”。這一改革思路是對(duì)當(dāng)前法治實(shí)踐中存在的執(zhí)法濫權(quán)、執(zhí)法腐敗、執(zhí)法擾民等問(wèn)題的源頭治理之策，是法治思維在執(zhí)法體制改革中的典范運(yùn)用。

古人云：“創(chuàng)法者固留有余，以養(yǎng)天下而平其情。”大意是，制定法律不能完全密如凝脂，而應(yīng)當(dāng)給社會(huì)發(fā)展預(yù)留一定法外空間，讓百姓得以休養(yǎng)，從而平緩其人情需求。最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)，正是在執(zhí)法領(lǐng)域中寬減“法網(wǎng)”，給百姓更多的自主支配空間，避免陷于“動(dòng)輒違法”，進(jìn)而“動(dòng)輒被執(zhí)法”的恐懼之中。

減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)，首先要推進(jìn)“減政”，“取消”一批不必要的行政審批事項(xiàng)。它是“國(guó)家輔助作用”原則的應(yīng)有之義。該原則強(qiáng)調(diào)，在國(guó)家治理中，國(guó)家公權(quán)力并非壟斷式的治理主體，而是承擔(dān)一種輔助性、補(bǔ)充性的作用。例如，《行政許可法》第13條規(guī)定，如果某一審批事項(xiàng)可以通過(guò)如下四種方式予以有效治理，可以不設(shè)定行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。該條文就非常清晰地展現(xiàn)了“個(gè)人優(yōu)先、市場(chǎng)次之、社會(huì)再次、行政最后”的基本邏輯，它是我們推行“簡(jiǎn)政放權(quán)”的法理依據(jù)。在深化行政執(zhí)法體制改革的新階段，“減政”比“簡(jiǎn)政”更重要，“取消”比“放權(quán)”更重要。如果將一個(gè)根本沒(méi)有必要存在的審批事項(xiàng)“放權(quán)”到下級(jí)政府，非但沒(méi)有減少市場(chǎng)主體申請(qǐng)審批的成本，還可能因下級(jí)政府審批能力的不足增加不必要的成本，并不能增加市場(chǎng)主體的獲得感。

減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)，重點(diǎn)要貫徹“慎罰”，“清除”一些不合法的行政處罰事項(xiàng)。它是“法律保留”原則的具體貫徹。該原則強(qiáng)調(diào)，越是對(duì)公民權(quán)利影響重大的行政處罰，越應(yīng)該由位階更高的法律來(lái)予以規(guī)定授權(quán)，影響到公民人身權(quán)的行政處罰必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律來(lái)創(chuàng)設(shè)?！缎姓幜P法》第10條至第13條就規(guī)定了法律保留的層級(jí)體系。如果地方性法規(guī)可以設(shè)定“限制人身自由”的行政處罰，將會(huì)打開(kāi)“潘多拉盒子”，形成“人人自危”的社會(huì)氛圍；如果地方性法規(guī)可以設(shè)定“吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照”的行政處罰，將會(huì)導(dǎo)致“地方經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義”盛行，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境；如果規(guī)章設(shè)定的罰款金額沒(méi)有限額約束，將會(huì)導(dǎo)致“天價(jià)罰款”“釣魚(yú)罰款”“以罰代管”頻發(fā)，使得“利益驅(qū)動(dòng)執(zhí)法”的亂象難以根治。

減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)，關(guān)鍵要做到“合理”，“避免”一些過(guò)激過(guò)當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制措施。它是“權(quán)力謙抑性”原則的基本要求。該原則強(qiáng)調(diào)，行政強(qiáng)制權(quán)的行使必須符合比例原則，應(yīng)當(dāng)盡量以最小的成本付出獲取最大的收益，手段與結(jié)果必須合乎比例，不得以“大炮轟蚊子”?！缎姓?qiáng)制法》第5條規(guī)定，采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。第43條規(guī)定，不得在夜間、法定節(jié)假日實(shí)施強(qiáng)制措施；不得采取停止供水、停電或者法定脅迫履行；不得采取暴力、脅迫等非法方式。這些規(guī)定是設(shè)定和運(yùn)用行政強(qiáng)制措施的基本原則和行為底線。在當(dāng)前法治實(shí)踐中，不少基層干部抱怨自身執(zhí)法事項(xiàng)過(guò)多、執(zhí)法責(zé)任過(guò)大，但是執(zhí)法措施過(guò)少，逐漸養(yǎng)成“有法（律）就無(wú)（辦）法，無(wú)法（律）就有（辦）法”的錯(cuò)誤觀念，從而隨意增加、擴(kuò)張和濫用行政強(qiáng)制權(quán)力，往往“小事引大，大事引炸”，導(dǎo)致“官民沖突”。因此，減少設(shè)定和實(shí)施不必要的行政強(qiáng)制權(quán)，在一定意義上是拔除可能點(diǎn)燃社會(huì)火藥桶的“引線”，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的理性之道。

需要指出的是，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)，與嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法并不矛盾。從發(fā)生環(huán)節(jié)來(lái)看，減少行政執(zhí)法事項(xiàng)發(fā)生在行政執(zhí)法權(quán)創(chuàng)設(shè)環(huán)節(jié)，而嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法發(fā)生在行政執(zhí)法權(quán)實(shí)施環(huán)節(jié)；從問(wèn)題本質(zhì)來(lái)看，減少行政執(zhí)法事項(xiàng)主要是一個(gè)行政執(zhí)法體制問(wèn)題，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法則是一個(gè)行政執(zhí)法手段問(wèn)題；從工作方式來(lái)看，減少行政執(zhí)法事項(xiàng)是一個(gè)立法問(wèn)題，通過(guò)法律的廢、立、改來(lái)確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)，而嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法是一個(gè)執(zhí)法問(wèn)題，通過(guò)執(zhí)法機(jī)制和方式的探索創(chuàng)新來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)。

難能可貴的是，這一改革思路是基于對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力屬性的清醒認(rèn)知，是基于對(duì)行政執(zhí)法體制變革方向的理性判斷。蘊(yùn)藉其中的道理是：我們永遠(yuǎn)不能指望單靠增加權(quán)力去解決增加的問(wèn)題。有時(shí)候，增加一種權(quán)力帶來(lái)的問(wèn)題可能比解決的問(wèn)題會(huì)更多。因?yàn)椋恳环N權(quán)力都有它天然的局限性，必須回到源頭去解決。

所以，最大限度減少不必要的執(zhí)法事項(xiàng)，是給權(quán)力做“減法”，卻是給民心做“加法”，給國(guó)家治理現(xiàn)代化做“乘法”。

（胡建淼專家工作室供稿）