黨的十九屆四中全會指出，要深化行政執(zhí)法體制改革，“最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項”。這一改革思路是對當前法治實踐中存在的執(zhí)法濫權(quán)、執(zhí)法腐敗、執(zhí)法擾民等問題的源頭治理之策，是法治思維在執(zhí)法體制改革中的典范運用。

古人云：“創(chuàng)法者固留有余，以養(yǎng)天下而平其情。”大意是，制定法律不能完全密如凝脂，而應當給社會發(fā)展預留一定法外空間，讓百姓得以休養(yǎng)，從而平緩其人情需求。最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項，正是在執(zhí)法領域中寬減“法網(wǎng)”，給百姓更多的自主支配空間，避免陷于“動輒違法”，進而“動輒被執(zhí)法”的恐懼之中。

減少不必要的行政執(zhí)法事項，首先要推進“減政”，“取消”一批不必要的行政審批事項。它是“國家輔助作用”原則的應有之義。該原則強調(diào)，在國家治理中，國家公權(quán)力并非壟斷式的治理主體，而是承擔一種輔助性、補充性的作用。例如，《行政許可法》第13條規(guī)定，如果某一審批事項可以通過如下四種方式予以有效治理，可以不設定行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。該條文就非常清晰地展現(xiàn)了“個人優(yōu)先、市場次之、社會再次、行政最后”的基本邏輯，它是我們推行“簡政放權(quán)”的法理依據(jù)。在深化行政執(zhí)法體制改革的新階段，“減政”比“簡政”更重要，“取消”比“放權(quán)”更重要。如果將一個根本沒有必要存在的審批事項“放權(quán)”到下級政府，非但沒有減少市場主體申請審批的成本，還可能因下級政府審批能力的不足增加不必要的成本，并不能增加市場主體的獲得感。

減少不必要的行政執(zhí)法事項，重點要貫徹“慎罰”，“清除”一些不合法的行政處罰事項。它是“法律保留”原則的具體貫徹。該原則強調(diào)，越是對公民權(quán)利影響重大的行政處罰，越應該由位階更高的法律來予以規(guī)定授權(quán)，影響到公民人身權(quán)的行政處罰必須由全國人大及其常委會制定的法律來創(chuàng)設。《行政處罰法》第10條至第13條就規(guī)定了法律保留的層級體系。如果地方性法規(guī)可以設定“限制人身自由”的行政處罰，將會打開“潘多拉盒子”，形成“人人自危”的社會氛圍；如果地方性法規(guī)可以設定“吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照”的行政處罰，將會導致“地方經(jīng)濟保護主義”盛行，破壞公平競爭的市場環(huán)境；如果規(guī)章設定的罰款金額沒有限額約束，將會導致“天價罰款”“釣魚罰款”“以罰代管”頻發(fā)，使得“利益驅(qū)動執(zhí)法”的亂象難以根治。

減少不必要的行政執(zhí)法事項，關鍵要做到“合理”，“避免”一些過激過當?shù)男姓娭拼胧?。它?ldquo;權(quán)力謙抑性”原則的基本要求。該原則強調(diào)，行政強制權(quán)的行使必須符合比例原則，應當盡量以最小的成本付出獲取最大的收益，手段與結(jié)果必須合乎比例，不得以“大炮轟蚊子”?！缎姓娭品ā返?條規(guī)定，采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定和實施行政強制。第43條規(guī)定，不得在夜間、法定節(jié)假日實施強制措施；不得采取停止供水、停電或者法定脅迫履行；不得采取暴力、脅迫等非法方式。這些規(guī)定是設定和運用行政強制措施的基本原則和行為底線。在當前法治實踐中，不少基層干部抱怨自身執(zhí)法事項過多、執(zhí)法責任過大，但是執(zhí)法措施過少，逐漸養(yǎng)成“有法（律）就無（辦）法，無法（律）就有（辦）法”的錯誤觀念，從而隨意增加、擴張和濫用行政強制權(quán)力，往往“小事引大，大事引炸”，導致“官民沖突”。因此，減少設定和實施不必要的行政強制權(quán)，在一定意義上是拔除可能點燃社會火藥桶的“引線”，是維護社會穩(wěn)定的理性之道。

需要指出的是，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項，與嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法并不矛盾。從發(fā)生環(huán)節(jié)來看，減少行政執(zhí)法事項發(fā)生在行政執(zhí)法權(quán)創(chuàng)設環(huán)節(jié)，而嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法發(fā)生在行政執(zhí)法權(quán)實施環(huán)節(jié)；從問題本質(zhì)來看，減少行政執(zhí)法事項主要是一個行政執(zhí)法體制問題，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法則是一個行政執(zhí)法手段問題；從工作方式來看，減少行政執(zhí)法事項是一個立法問題，通過法律的廢、立、改來確認和實現(xiàn)，而嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法是一個執(zhí)法問題，通過執(zhí)法機制和方式的探索創(chuàng)新來逐步實現(xiàn)。

難能可貴的是，這一改革思路是基于對行政執(zhí)法權(quán)力屬性的清醒認知，是基于對行政執(zhí)法體制變革方向的理性判斷。蘊藉其中的道理是：我們永遠不能指望單靠增加權(quán)力去解決增加的問題。有時候，增加一種權(quán)力帶來的問題可能比解決的問題會更多。因為，每一種權(quán)力都有它天然的局限性，必須回到源頭去解決。

所以，最大限度減少不必要的執(zhí)法事項，是給權(quán)力做“減法”，卻是給民心做“加法”，給國家治理現(xiàn)代化做“乘法”。

（胡建淼專家工作室供稿）