三、為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法治保障
“堅(jiān)持和完善中國特色社會主義法治體系”是堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度13項(xiàng)重要內(nèi)容之一,同時(shí)也為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法治保障。
第一個(gè)方面,堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平,離不開法治保障。
社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。憲法以及法律制度包括黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)保障黨的依法治國、依法執(zhí)政的法治化、制度化。十九屆四中全會《決定》提出,必須堅(jiān)持黨政軍民學(xué)、東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的,堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威,健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系,把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。
黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家治理中處于什么樣的地位,怎么樣來領(lǐng)導(dǎo)?我們的法律需要明確黨的地位。比方說,《中華人民共和國公務(wù)員法》就明確規(guī)定,要堅(jiān)持黨管干部原則。我們在黨和國家機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候,將國家公務(wù)員局并入中央組織部。再比如說,《中華人民共和國監(jiān)察法》就明確規(guī)定,堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)盡管是國家機(jī)關(guān),但它在國家機(jī)構(gòu)體系里是與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公的。在《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中,組建國家監(jiān)察委員會被納入“深化黨中央機(jī)構(gòu)改革”這個(gè)部分。黨的十九大報(bào)告提出,制定國家監(jiān)察法,依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段,用留置取代“兩規(guī)”措施。實(shí)際上,《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條就將立法目的寫得很明確,即:“為了深化國家監(jiān)察體制改革,加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,根據(jù)憲法,制定本法。”可以看出,制定監(jiān)察法更深層次的含義就是,為了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
貫徹落實(shí)憲法規(guī)定,制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位。十九屆四中全會明確指出,“完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度,健全各級黨委(黨組)工作制度,確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。”2018年憲法在總綱第一條中明確規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”這建立了黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義本質(zhì)的內(nèi)在聯(lián)系。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》就提出這樣的要求:“將堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法。”其他法律也要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)。比如,北京市探索建立的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”以黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新,在制定北京市街道辦事處條例的時(shí)候,就明確規(guī)定:街道辦事處在中國共產(chǎn)黨街道工作委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。這體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)的作用,也把黨的領(lǐng)導(dǎo)納入了法律法規(guī)體系,用制度來保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化。
另外,完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的具體制度,把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局各方面?!吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》明確指出,研究制定黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會各方面重要工作的黨內(nèi)法規(guī)。
第二個(gè)方面,堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系,發(fā)展社會主義民主政治,離不開法治保障。
堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系,發(fā)展社會主義民主政治。確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會事務(wù)。憲法第二條明確規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會事務(wù)。”人民群眾怎么來管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會事務(wù)?必須依照法律的規(guī)定。第一方面,我們制定法律,讓人民群眾可以參加國家、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的管理。比如,我們制定了《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。村民委員會、居民委員會作為基層群眾性自治組織,對基層事務(wù)進(jìn)行直接地民主管理。第二方面,很多法律法規(guī)規(guī)定公眾參與的機(jī)制。比如,《中華人民共和國價(jià)格法》明確規(guī)定,制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià),應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度。這其實(shí)也體現(xiàn)了公眾參與機(jī)制。第三方面,人民也可以通過各種途徑和形式參與管理。鄧小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào),“為了保障人民民主,必須加強(qiáng)法制”;“民主和法制,這兩個(gè)方面都應(yīng)該加強(qiáng)”。
第三個(gè)方面,堅(jiān)持和完善中國特色社會主義行政體制,構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系,離不開法治保障。
政府治理體系有兩個(gè)方面的重要特征:一個(gè)是職責(zé)明確,另一個(gè)是依法行政。
職責(zé)明確。由誰來明確?這里有一個(gè)原則——權(quán)責(zé)法定。行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。推行政府權(quán)力清單制度,推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。
依法行政。怎么依法行政?依法行政要求行政機(jī)關(guān)必須依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力,履行職責(zé),并且要承擔(dān)法律責(zé)任。那么,依法行政至少包括了三個(gè)方面的內(nèi)容。一是要有法定權(quán)限范圍。這就需要由法律來規(guī)定行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限。二是要按照法定的程序來行政。這就需要完善行政程序法律制度,推進(jìn)程序的法定化?!吨腥A人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》都規(guī)定了行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制的程序規(guī)則。三是政府要對自己的行為承擔(dān)責(zé)任。我們制定《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國公務(wù)員法》等一系列法律規(guī)范來明確政府的責(zé)任,并規(guī)定如果不依法履行職責(zé)或違法行政所要承擔(dān)的法律責(zé)任。因此,要完善行政組織和行政程序法律制度,推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。
第四個(gè)方面,堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,離不開法治保障。
十九屆四中全會明確指出,公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展,按勞分配為主體、多種分配方式并存,社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制等社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度。十九屆四中全會在基本經(jīng)濟(jì)制度上提出來“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”,即:毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì),毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
我國憲法確立社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度。2018年憲法是這樣表述的:“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度,實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則。國家在社會主義初級階段,堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度,堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)。國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法,完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。”
我們從1982年到2018年憲法的修訂中可以看出社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的完善與發(fā)展。
在經(jīng)濟(jì)制度方面,1982年憲法是這樣規(guī)定的:“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度,實(shí)行各盡所能,按勞分配的原則。”“國家在社會主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。”社會主義初級階段理論提出以及實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)之后,1993年憲法修訂為:“國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)。國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法,完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。”1999年憲法在原有提法上增加了內(nèi)容:“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度,實(shí)行各盡所能、按勞分配的原則。國家在社會主義初級階段,堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度,堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”
對于非公經(jīng)濟(jì),我們也經(jīng)過了從允許到鼓勵(lì)支持、引導(dǎo)的過程。1982年憲法是這樣規(guī)定的:“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者個(gè)體經(jīng)濟(jì),是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家通過行政管理,指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個(gè)體經(jīng)濟(jì)。”1988年憲法增加規(guī)定:“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益,對私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”1999年憲法提出了“非公有制經(jīng)濟(jì)”,并作出如下規(guī)定:“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì),是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家對個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)實(shí)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”而從2004年憲法開始增加了“國家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的內(nèi)容。
經(jīng)濟(jì)制度的堅(jiān)持與完善,離不開法治保障。市場經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)。十九屆四中全會對于如何鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)以及鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展都作了明確的規(guī)定。比如,在保障非公有制經(jīng)濟(jì)合法的權(quán)利和利益方面提出,“健全支持民營經(jīng)濟(jì)、外商投資企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境,完善構(gòu)建親清政商關(guān)系的政策體系,健全支持中小企業(yè)發(fā)展制度,促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟(jì)人士健康成長。營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護(hù)的市場環(huán)境。”最近,國務(wù)院通過《優(yōu)化營商環(huán)境條例(草案)》,以政府立法為各類市場主體投資興業(yè)提供制度保障。另外,還包括加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法。健全以公平為原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度,建立知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度,加強(qiáng)企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)。強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù),探索建立集體訴訟制度。
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