三、為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法治保障

“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”是堅持和完善中國特色社會主義制度13項重要內(nèi)容之一，同時也為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法治保障。

第一個方面，堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，離不開法治保障。

社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。憲法以及法律制度包括黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)保障黨的依法治國、依法執(zhí)政的法治化、制度化。十九屆四中全會《決定》提出，必須堅持黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅決維護(hù)黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。

黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家治理中處于什么樣的地位，怎么樣來領(lǐng)導(dǎo)？我們的法律需要明確黨的地位。比方說，《中華人民共和國公務(wù)員法》就明確規(guī)定，要堅持黨管干部原則。我們在黨和國家機構(gòu)改革的時候，將國家公務(wù)員局并入中央組織部。再比如說，《中華人民共和國監(jiān)察法》就明確規(guī)定，堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。國家監(jiān)察機關(guān)盡管是國家機關(guān)，但它在國家機構(gòu)體系里是與黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公的。在《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中，組建國家監(jiān)察委員會被納入“深化黨中央機構(gòu)改革”這個部分。黨的十九大報告提出，制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。實際上，《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條就將立法目的寫得很明確，即：“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法。”可以看出，制定監(jiān)察法更深層次的含義就是，為了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

貫徹落實憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位。十九屆四中全會明確指出，“完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會組織等制度，健全各級黨委（黨組）工作制度，確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。”2018年憲法在總綱第一條中明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。”這建立了黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義本質(zhì)的內(nèi)在聯(lián)系?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》就提出這樣的要求：“將堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求載入人大、政府、法院、檢察院的組織法。”其他法律也要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)。比如，北京市探索建立的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”以黨建引領(lǐng)基層治理體制機制創(chuàng)新，在制定北京市街道辦事處條例的時候，就明確規(guī)定：街道辦事處在中國共產(chǎn)黨街道工作委員會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。這體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)的作用，也把黨的領(lǐng)導(dǎo)納入了法律法規(guī)體系，用制度來保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)的法治化。

另外，完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項事業(yè)的具體制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局各方面?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》明確指出，研究制定黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會各方面重要工作的黨內(nèi)法規(guī)。

第二個方面，堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治，離不開法治保障。

堅持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治。確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。憲法第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”人民群眾怎么來管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)？必須依照法律的規(guī)定。第一方面，我們制定法律，讓人民群眾可以參加國家、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的管理。比如，我們制定了《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。村民委員會、居民委員會作為基層群眾性自治組織，對基層事務(wù)進(jìn)行直接地民主管理。第二方面，很多法律法規(guī)規(guī)定公眾參與的機制。比如，《中華人民共和國價格法》明確規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度。這其實也體現(xiàn)了公眾參與機制。第三方面，人民也可以通過各種途徑和形式參與管理。鄧小平同志反復(fù)強調(diào)，“為了保障人民民主，必須加強法制”；“民主和法制，這兩個方面都應(yīng)該加強”。

第三個方面，堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，離不開法治保障。

政府治理體系有兩個方面的重要特征：一個是職責(zé)明確，另一個是依法行政。

職責(zé)明確。由誰來明確？這里有一個原則——權(quán)責(zé)法定。行政機關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。推行政府權(quán)力清單制度，推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度。

依法行政。怎么依法行政？依法行政要求行政機關(guān)必須依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)，并且要承擔(dān)法律責(zé)任。那么，依法行政至少包括了三個方面的內(nèi)容。一是要有法定權(quán)限范圍。這就需要由法律來規(guī)定行政機關(guān)的職責(zé)權(quán)限。二是要按照法定的程序來行政。這就需要完善行政程序法律制度，推進(jìn)程序的法定化。《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強制法》都規(guī)定了行政處罰、行政許可、行政強制的程序規(guī)則。三是政府要對自己的行為承擔(dān)責(zé)任。我們制定《中華人民共和國監(jiān)察法》《中華人民共和國公務(wù)員法》等一系列法律規(guī)范來明確政府的責(zé)任，并規(guī)定如果不依法履行職責(zé)或違法行政所要承擔(dān)的法律責(zé)任。因此，要完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。

第四個方面，堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，離不開法治保障。

十九屆四中全會明確指出，公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制等社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度。十九屆四中全會在基本經(jīng)濟(jì)制度上提出來“兩個毫不動搖”，即：毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

我國憲法確立社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度。2018年憲法是這樣表述的：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)。國家加強經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。”

我們從1982年到2018年憲法的修訂中可以看出社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的完善與發(fā)展。

在經(jīng)濟(jì)制度方面，1982年憲法是這樣規(guī)定的：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能，按勞分配的原則。”“國家在社會主義公有制基礎(chǔ)上實行計劃經(jīng)濟(jì)。”社會主義初級階段理論提出以及實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)之后，1993年憲法修訂為：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)。國家加強經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。”1999年憲法在原有提法上增加了內(nèi)容：“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”

對于非公經(jīng)濟(jì)，我們也經(jīng)過了從允許到鼓勵支持、引導(dǎo)的過程。1982年憲法是這樣規(guī)定的：“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)勞動者個體經(jīng)濟(jì)，是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補充。國家保護(hù)個體經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家通過行政管理，指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個體經(jīng)濟(jì)。”1988年憲法增加規(guī)定：“國家允許私營經(jīng)濟(jì)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)存在和發(fā)展。私營經(jīng)濟(jì)是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的補充。國家保護(hù)私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益，對私營經(jīng)濟(jì)實行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”1999年憲法提出了“非公有制經(jīng)濟(jì)”，并作出如下規(guī)定：“在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。國家保護(hù)個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家對個體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)實行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理。”而從2004年憲法開始增加了“國家鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的內(nèi)容。

經(jīng)濟(jì)制度的堅持與完善，離不開法治保障。市場經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)。十九屆四中全會對于如何鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)以及鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展都作了明確的規(guī)定。比如，在保障非公有制經(jīng)濟(jì)合法的權(quán)利和利益方面提出，“健全支持民營經(jīng)濟(jì)、外商投資企業(yè)發(fā)展的法治環(huán)境，完善構(gòu)建親清政商關(guān)系的政策體系，健全支持中小企業(yè)發(fā)展制度，促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟(jì)人士健康成長。營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受到法律保護(hù)的市場環(huán)境。”最近，國務(wù)院通過《優(yōu)化營商環(huán)境條例（草案）》，以政府立法為各類市場主體投資興業(yè)提供制度保障。另外，還包括加強和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法。健全以公平為原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，建立知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度，加強企業(yè)商業(yè)秘密保護(hù)。強化消費者權(quán)益保護(hù)，探索建立集體訴訟制度。