二、法治體系是國家治理體系的骨干工程

法治體系的建成和完善與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建成和完善密不可分，并起到關(guān)鍵作用。在法治體系方面，黨的十八屆四中全會早已經(jīng)明確提出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。十九屆四中全會并進(jìn)一步指出，“必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進(jìn)依法治國，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推進(jìn)法治中國建設(shè)。”一些被寫入十八屆四中全會《決定》的內(nèi)容，這次又被寫入十九屆四中全會《決定》，說明關(guān)于全面依法治國的這些任務(wù)也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面，要把法治體系建設(shè)作為國家治理體系的制度建設(shè)來進(jìn)行。其中，法治國家、法治政府、法治社會三者各有側(cè)重、相輔相成，法治國家是法治建設(shè)的目標(biāo)，法治政府是建設(shè)法治國家的主體，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)。第一，法治國家是法治建設(shè)的目標(biāo)。憲法明確規(guī)定：中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。第二，法治政府是建設(shè)法治國家的主體。由于各級政府作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，作為國家行政機(jī)關(guān)，是制定、實施法律法規(guī)的重要主體，大部分法律、地方性法規(guī)草案和全部行政法規(guī)、政府規(guī)章都是由設(shè)區(qū)市以上人民政府提出或制定的，大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)、規(guī)章都是由各級政府執(zhí)行的，法治國家建設(shè)的水平和程度直接取決于法治政府建設(shè)的水平和程度。在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，“建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國的重點任務(wù)和主體工程。”第三，法治社會是構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)。十九屆四中全會《決定》強(qiáng)調(diào)要夯實依法治國群眾基礎(chǔ)。堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，這是十八屆四中全會已經(jīng)提出的全面依法治國的一個任務(wù)，這次把它納入國家治理體系。

對于建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家，十九屆四中全會從四個方面提出了一系列體制機(jī)制的制度保障舉措。

一是健全保證憲法全面實施的體制機(jī)制。依法治國首先要堅持依憲治國，依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。堅持和完善中國特色社會主義法治體系，首先必須從加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督、落實憲法解釋程序機(jī)制、推進(jìn)合憲性審查工作、加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)這些方面，來進(jìn)一步健全保證憲法全面實施的體制機(jī)制。十九屆四中全會著重在制度方面確保憲法和法律的實施。

二是完善立法體制機(jī)制。堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，加快我國法域外適用的法律體系建設(shè)，以良法保障善治。

十九屆四中在立法體制機(jī)制方面，第一次提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局。在這里有幾個重點。第一，加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求。在《中華人民共和國立法法》的配套法規(guī)《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》中都明確提出，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到政府立法工作的全過程和各方面。制定行政法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)當(dāng)貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署。制定政治方面法律的配套行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時報告黨中央；制定經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明等方面重大體制和重大政策調(diào)整的重要行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)將行政法規(guī)草案或者行政法規(guī)草案涉及的重大問題按照有關(guān)規(guī)定及時報告黨中央。制定政治方面法律的配套規(guī)章，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時報告黨中央或者同級黨委（黨組）；制定重大經(jīng)濟(jì)社會方面的規(guī)章，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定及時報告同級黨委（黨組）。國務(wù)院年度立法工作計劃應(yīng)當(dāng)報黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)后向社會公布。第二，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。第三，加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制。第四，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。第五，加強(qiáng)法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。

三是健全社會公平正義法治保障制度。堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民，加強(qiáng)人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，引導(dǎo)全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。堅持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度。深化司法體制綜合配套改革，完善審判制度、檢察制度，全面落實司法責(zé)任制，完善律師制度，加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，確保司法公正高效權(quán)威，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

健全社會公平正義的法治保障機(jī)制。這是十九屆四中全會關(guān)于法治體系建設(shè)一個新提法和新亮點。2012年，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，并在多個場合強(qiáng)調(diào)了司法公正的重要性。2018年，在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習(xí)近平總書記指出，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。也就是，要在立法、執(zhí)法、司法、守法等各個環(huán)節(jié)體現(xiàn)公平正義。如何讓人民群眾從每一個執(zhí)法決定中都感受到公平正義？在這方面，我們需要加強(qiáng)制度建設(shè)。比如，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度。要構(gòu)建起完備的執(zhí)法制度體系，從而做到行政執(zhí)法的嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明，讓人民群眾在每一項執(zhí)法案件中都感受到公平正義。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，行政許可、行政處罰的執(zhí)法決定信息要在執(zhí)法決定作出之日起7個工作日內(nèi)公開。執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。對查封扣押財產(chǎn)、強(qiáng)制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大財產(chǎn)權(quán)益的現(xiàn)場執(zhí)法活動和執(zhí)法辦案場所，要推行全程音像記錄。

四是加強(qiáng)對法律實施的監(jiān)督。保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實保障，堅決排除對執(zhí)法司法活動的干預(yù)。拓展公益訴訟案件范圍。加大對嚴(yán)重違法行為處罰力度，實行懲罰性賠償制度，嚴(yán)格刑事責(zé)任追究。加大全民普法工作力度，增強(qiáng)全民法治觀念，完善公共法律服務(wù)體系，夯實依法治國群眾基礎(chǔ)。各級黨和國家機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力。

其中的重點是：第一，堅決排除對執(zhí)法司法活動的干預(yù)。第二，拓展公益訴訟案件范圍。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、英烈權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域的公益訴訟。第三，加大對嚴(yán)重違法行為處罰力度，實行懲罰性賠償制度，強(qiáng)化刑事責(zé)任追究。第四，加大全民普法力度，增強(qiáng)全民法治觀念，夯實依法治國群眾基礎(chǔ)。第五，各級黨和國家機(jī)關(guān)以及領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊法學(xué)法守法用法。習(xí)近平總書記再三強(qiáng)調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。