二、必須準確把握中國特色社會主義制度更加成熟更加定型的目標和方向

任何制度，都有一個從建立、發(fā)展、完善、成熟到定型的過程，成熟是定型的前提和基礎。任何制度都有自身的特點和發(fā)展變革的目標方向。實現(xiàn)中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，必須堅持正確的目標和方向。

第一，進一步完善黨的領導、人民當家作主、依法治國有機結合的制度體系。我國的國體是人民民主專政，政體是人民代表大會制度。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，是中國特色社會主義制度的主體，也是中國特色社會主義制度更加成熟更加定型的核心。最根本是堅持黨的領導。執(zhí)政黨要支持人民當家作主，領導人民治理國家。執(zhí)政黨要依法治國，依憲治國。黨的領導和社會主義法治是一致的，只有堅持黨的領導，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活制度化、法治化才能有序推進。不能把堅持黨的領導同人民當家作主、依法治國對立起來，更不能用人民當家作主、依法治國來動搖和否定黨的領導。這方面，我們的基本制度是好的，但要堅持好、發(fā)揮好黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，堅持好、發(fā)揮好黨依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式，一些具體制度和體制機制還有待于進一步成熟定型。

我們要使黨的主張通過法定程序成為國家意志的制度更加成熟更加定型。從根本上說，這個“法定程序”就是人民代表大會審議通過。黨的意志，包括對國家長期發(fā)展規(guī)劃和五年計劃的建議和國家治理的重大決策，只有通過人民代表大會審議、正式做出決定，才能變?yōu)閲业姆结樥呒右载瀼貓?zhí)行。國家長遠發(fā)展規(guī)劃和五年計劃，已明確要由人民代表大會審議通過才能付諸實施，并已形成成熟定型的制度和操作程序，真正做到法制化、法定化。關于重大決策，到底哪些需要通過法定程序，即由人民代表大會審議通過，哪些要由人大常委會審議通過，如需要，又遵循怎樣的規(guī)章、依照怎樣的法定程序進行，都有必要形成更加成熟更加定型的具體制度。這里明顯涉及黨、政府和人大的地位、作用及其相互關系。黨是總攬全局、協(xié)調各方的領導核心，人民代表大會的審議、政府的實際工作，都要由執(zhí)政黨領導。人民當家作主主要體現(xiàn)為人民代表大會制度，人民代表大會及其常委會審議各項議案，體現(xiàn)了人民的參與權、決策權等當家作主的權利。各級政府由同級人民代表大會選舉產生，對其負責，是人民代表大會的執(zhí)行機構和行政管理機構。黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機結合，在權力運行和國家決策中應當體現(xiàn)為在黨的集中統(tǒng)一領導下，各級黨委謀劃決策、人大審議立項、政府貫徹執(zhí)行。應當最大限度地避免黨委決策、政府執(zhí)行、人大缺位的現(xiàn)象。為此，這方面的具體制度和操作程序要逐步完善，做到更加成熟更加定型，使人大的審議工作有法可依。同時，要對需要審議項目的性質、內容、范圍、規(guī)模做出明確的、制度化的規(guī)定。要明確規(guī)定什么性質、規(guī)模的項目必須由人民代表大會或其常委會審議通過才能實施；或明確規(guī)定多少資金資源投入的項目必須經人民代表大會或其常委會審議通過才能立項；還要明確規(guī)定凡經人大經審議通過的項目都要向人大匯報項目進展情況，并接受其監(jiān)督。

我們要使黨組織推薦的人選成為國家政權機關領導人員的制度更加成熟更加定型。按照憲法，各級國家政權機關領導人員都要由同級人民代表大會選舉產生，各級政府的主要組成人員都要由同級人民代表大會或常委會任命。對國家、政府各級各類領導人員的選舉或任命，體現(xiàn)了人民當家作主。但眾所周知，我們國家又實行黨管干部的原則，建立健全了黨管干部的各項制度。黨管干部是我國干部管理制度和政治體制的特點和優(yōu)勢。如果說人民代表大會選舉或任命國家和政府領導人員體現(xiàn)了人民當家作主，那么黨管干部則體現(xiàn)了黨的領導。在國家和政府領導人員選拔任用問題上，黨的領導與人民當家作主的有機結合，主要體現(xiàn)在各級黨委向同級人民代表大會推薦國家和政府領導人員的候選人。這方面的工作總體是好的，但一些相關的具體制度和操作程序仍有必要改進完善，力求做到更加成熟更加定型。制度和操作程序的設計，應更加有利于代表了解候選人的情況。包括其政治表現(xiàn)、人品官德、工作業(yè)績和能力、就任相關領導職務的工作思路等。要規(guī)范向人民代表大會推薦候選人的具體制度、操作程序。要建立健全候選人與代表見面、述職和回答代表質詢的制度。制度和操作程序的設計，要讓代表有充分時間對候選人進行討論醞釀。要建立健全候選人退出機制，凡是代表反對、質疑比較多的候選人，應當主動退出選舉，由黨的相關部門另行推薦候選人。

第二，進一步健全黨通過國家機關實施對國家和社會領導的制度體系。共產黨是中國社會主義事業(yè)的領導核心，也是中國政治體制構建和運行的核心。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。加強黨對各領域各方面工作領導，是深化黨和國家機構改革的首要任務。要優(yōu)化黨的組織機構，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。”〔5〕黨的領導主要體現(xiàn)在路線和大政方針的決策、國家發(fā)展總體規(guī)劃的制定和黨管干部等方面，并不是直接干預國家政權機關的工作。我們堅持通過國家政權機關實施對國家和社會的領導，支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協(xié)調一致地開展工作。但黨通過國家政權機關實施對國家和社會的領導，還不夠均衡。黨的領導一些方面比較強，但有些方面相對較弱。黨通過國家政權機關實施對國家和社會領導的總體情況比較好，但有些地區(qū)、部門和單位還存在直接干預國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關工作的情況，存在以權壓法、影響公正執(zhí)法的問題。這都需要建立健全更加成熟定型的制度加以解決。

為了加強和完善黨的領導，黨的十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構改革方案》。方案優(yōu)化了黨中央決策議事機構，大大提高了這些機構的地位和作用，明確規(guī)定這些機構在中央政治局及其常委會領導下開展工作，負責重大工作頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進。方案把全面深化改革領導小組、中央網(wǎng)絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組改為委員會，另組建國家監(jiān)察委員會、中央全面依法治國委員會、中央審計委員會等黨中央決策議事協(xié)調機構。這些改革無疑有利于加強和改善黨對全面工作的領導。

但是，影響這些機構有效運行的具體制度、規(guī)定、操作程序，還需要更加成熟更加定型。按規(guī)定這些機構的主要功能是：議事和頂層設計，統(tǒng)籌協(xié)調，決策、總體布局和整體推進。議事和頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調，這兩項功能相對容易發(fā)揮。決策、總體布局和整體推進功能的發(fā)揮還需要建立健全一些具體制度和操作程序。這些機構的重大決策應為重大決策建議，只有上升為中央政治局或其常委會的決定，才具有必要的權威性，才能發(fā)揮應有作用。就此而言，這些機構的主要功能可以表述為，服從黨中央的領導，服務于黨中央進行頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調、決策、總體布局和整體推進。重大決策如何實現(xiàn)總體布局、整體推進、貫徹落實需要研究，也需要建立一整套具體制度、機制和操作程序。而相關工作如何同行政管理部門、執(zhí)行部門、職能部門對接，也需要研究探索。黨中央決策議事機構同國務院及所屬部門是什么關系，相關工作如何總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進，也應有更加成熟更加定型的制度規(guī)范。

歷史的經驗值得注意。當年蘇聯(lián)加強執(zhí)政黨的領導，黨中央設立眾多與政府部門“對口”的委員會，對相關政府部門實行“對口”領導。結果造成黨政機構重疊，功能重復，人浮于事，效率低下。中國借鑒了蘇聯(lián)做法，但沒有完全照搬，只設立了部分領導小組。黨和國家機構改革，我們仍保留了中央財經委員會辦公室、中央外事工作委員會辦公室等建制。實踐證明，其設置非常必要，其工作富有成效。新一輪改革，黨中央決策議事機構如何設置、完善、運行，仍有必要進一步研究探索。有一點應當明確，在一些具體制度安排、體制機制設置和操作程序規(guī)范尚未成熟時，不宜急于定型。

第三，堅持社會主義市場經濟改革方向。“堅持社會主義市場經濟改革方向，提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標，這是我們黨在建設中國特色社會主義進程中的一個重大理論和實踐創(chuàng)新，解決了世界上其他社會主義國家長期沒有解決的一個重大問題。”〔6〕堅持社會主義市場經濟改革方向，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力。要轉變政府職能，深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)督方式增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。政府主要發(fā)揮市場監(jiān)管作用和服務功能，不直接參與市場資源配置、不直接干預企業(yè)生產經營。要為企業(yè)健康穩(wěn)定的發(fā)展提供信息服務和科技引領，加強環(huán)境大氣和水資源監(jiān)督。要完善市場監(jiān)管體制，創(chuàng)新和完善宏觀調控，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用。健全財政、貨幣、稅收、產業(yè)、區(qū)域等經濟政策協(xié)調機制，使其更加成熟更加定型。我們在完善社會主義市場經濟體制、機制、激發(fā)市場活力方面，在改革政府管理體制、機制和方式方法方面，以及調整市場與政府相互關系方面都做了很多工作，進行了不少改革，效果顯著。但也存在一些問題，需要通過進一步改革，建立健全更加成熟更加定型的制度、機制加以解決。

從一定意義上說，政府與企業(yè)都在市場中，正確處理政府與市場的關系，也是正確處理政府與企業(yè)的關系。隨著改革的深化，政企已實行分開。但國有企業(yè)與政府的關系依然存在剪不斷、理還亂的局面。大型國有企業(yè)，特別是央企，依然與黨和政府保持重要聯(lián)系。由于企業(yè)在資源配置、市場準入、稅收、貸款融資、政府補貼等方面享有政府給予各種優(yōu)惠，占據(jù)壟斷地位。就此而言，相關國有企業(yè)并不希望政府徹底“斷奶”。由于利益攸關，一些政府部門似乎也并不愿意、也不急于徹底同企業(yè)分開。值得注意的是，執(zhí)政黨對國有企業(yè)的領導方式基本沒有太大變化，具體領導體制機制有待于進一步改革。而企業(yè)一般干部屬于企業(yè)編制，按照企業(yè)規(guī)定享受企業(yè)年薪、獎金、福利待遇。大型央企的董事長等主要領導干部則由中央組織部門任命，屬于“中管干部”，有相應的干部級別，他們也可能根據(jù)需要在黨政各部門之間進行調動。但他們擔任企業(yè)領導人期間會享受企業(yè)較高的待遇。這就難免出現(xiàn)干部管理的“雙軌制”，以及同一級別干部在黨政部門和國企享有不同待遇的情況。這些具體的制度和做法還需要進一步改革完善，做到更加成熟更加定型。

經濟體制改革對其他方面改革具有重要影響和傳導作用，重大經濟體制改革的進度決定著其他方面很多體制改革的進度，具有牽一發(fā)動全身的作用，〔7〕因為“堅持社會主義市場經濟改革方向，不僅是經濟體制改革的基本遵循，也是全面深化改革的重要依據(jù)”〔8〕。全面深化改革必須以社會主義市場經濟體制改革為核心目標，緊緊圍繞著這一目標推進。堅持社會主義市場經濟改革方向，就要使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這主要涉及經濟體制改革，但必然會影響到政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各個領域。經濟體制改革、政治體制改革、生態(tài)、社會、文化方面的改革和執(zhí)政黨建設，都要圍繞社會主義市場經濟體制改革推進。各方面自身相關環(huán)節(jié)要更好適應社會主義市場經濟發(fā)展提出的新要求，其具體制度、機制和操作程序都要進一步完善，做到更加成熟更加定型。同時，各項制度的設計、建立健全，要相互關聯(lián)、相互協(xié)調。各方面體制改革要朝著建立完善的社會主義市場經濟體制這一方向協(xié)同推進。

第四，加快實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鄧小平在1992年提出，再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。黨的十八大以來，我們堅持把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的必然要求，是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應有之義。但“我們必須看到，相比我國經濟社會發(fā)展和人民群眾的要求，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現(xiàn)國家長治久安，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進的地方，我們的制度還沒有達到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成為制約我們發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素”〔9〕。因此，我們必須堅定不移地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系。它包括經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排。其中最根本的是人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度。這是國家治理體系的核心，也是國家治理體系基礎。我們只有堅持這些制度，才能堅持中國特色社會主義。實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，不是取消和廢除我國的根本政治制度和基本政治制度，而是推動這些制度的自我完善，促進其實現(xiàn)形式的現(xiàn)代化。所謂現(xiàn)代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化，使國家治理各方面具體制度、體制和法律法規(guī)更加成熟更加定型。

國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各方面。實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，就要增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉化為管理工作的效能，提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。我們應當看到，制度執(zhí)行力、治理能力已經成為影響我國社會主義優(yōu)勢充分發(fā)揮、黨和國家事業(yè)順利發(fā)展的重要因素。實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，必須不斷提高各級干部的政治素質、文化素質和工作能力。只有以提高黨和國家執(zhí)政能力為重點，盡快把各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉。

加強國家治理能力現(xiàn)代化，重點是加強黨和國家決策能力、執(zhí)行能力和監(jiān)督能力建設。其一，要加強決策能力建設。為此，要提高運用大數(shù)據(jù)等先進科技手段匯集、歸納、分析信息的能力，以為決策提供準確、真實的信息，保障科學決策。要廣泛發(fā)揚民主，積極開展民主討論，集思廣益，認真貫徹民主集中制，以保障領導班子民主決策，避免決策失誤。要使決策制度和程序更加成熟更加定型，保障依法決策、依規(guī)決策、按程序決策。其二，要加強執(zhí)行能力建設。最重要的執(zhí)行能力，是貫徹落實中央精神、方針政策的能力。相關部門及其領導干部要有責任感、事業(yè)心，確保中央治國理政的各項方針政策及時貫徹落實。同時，各級黨和政府能夠聯(lián)系本地區(qū)、部門和單位的具體情況，制定更加切實可行的具體措施做好工作，避免只起傳聲筒作用。執(zhí)行要力求取得實際效果，讓方針政策能夠發(fā)揮應有的作用，讓工作面貌切實發(fā)生變化。法院的判決如果得不到執(zhí)行，法律就會喪失權威，變?yōu)閮簯?。黨和政府的決策如果不能落到實處，其權威也會喪失，國家治理能力也會受到質疑。其三，加強監(jiān)督能力建設。監(jiān)督體系是國家管理體系的重要組成部分，監(jiān)督能力是國家治理能力的重要體現(xiàn)。黨和國家的決策能否得到貫徹落實，是否取得實際效果，需要專門機構進行監(jiān)督。各級干部是否遵紀守法、廉政勤政，也需要監(jiān)督。只有建立健全強有力的監(jiān)督制度，不斷增強監(jiān)督能力，才能保證黨和國家決策的貫徹落實，保證干部遵紀守法、廉政勤政。

“國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。”〔10〕國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，二者互相結合，缺一不可。治理國家，制度起根本性、全局性、長遠性作用。只有治理制度更加成熟更加定型，治理能力才能充分發(fā)揮作用，國家才能治理好。治理制度不好，再強的治理能力也難以充分發(fā)揮作用。反過來，治理能力強，治理制度才能充分顯示優(yōu)越性、有效性。治理能力不強，再好的制度也不管用。因此，我們強調要把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化結合在一起，努力實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型是極為宏大的系統(tǒng)工程。“零打碎敲調整不行，碎片化修補也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進，是各領域改革和改進的聯(lián)動和集成，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應、取得總體效果。”〔11〕要達到這一要求，必須進行科學的頂層設計、周密的制度安排。設計和發(fā)展國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內容有機統(tǒng)一。要堅持從國情出發(fā)，從實際出發(fā)，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發(fā)展道路、積累的政治經驗、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實要求、著眼解決現(xiàn)實問題。要達到這一要求，必須注意各項改革、各項制度建設之間相互聯(lián)系、相互配合、相互支持，能夠充分發(fā)揮聯(lián)動效應。避免各項改革和制度建設相互矛盾、相互頂牛、相互沖突、相互脫節(jié)、彼此內耗。要達到這一要求，必須注意改革和制度建設的系統(tǒng)性、整體性。