世界上一些發(fā)展中國家，包括人均與我國GDP相近或超過我們的發(fā)展水平較高的發(fā)展中國家，多會在城市化過程中出現一種現象，那就是在大城市周邊出現貧民窟。這些貧民窟產生的原因很復雜，各國情況也有所不同，但其基本原因都是在工業(yè)化和城市化進程當中，出現了大批已經進城、卻未能在工業(yè)和服務業(yè)中獲得穩(wěn)定就業(yè)的無地農民或失地農民。有些國家早年進行過土地私有化運動，農民獲得了一定的私有土地，但由于小農經濟的脆弱性，天災人禍時有發(fā)生，當這些農民遇到困難的時候，很多只能通過土地抵押貸款，以解燃眉之急。一旦無力償還貸款，土地就會被銀行等金融機構收走。加上土地兼并等因素，部分小農逐步失去土地。與此同時，城市工業(yè)化進程促使大量人口從鄉(xiāng)村向城市流動，但在工業(yè)化還沒有發(fā)展到一定階段、城市工業(yè)并不具備在短時間內吸收所有勞動力就業(yè)的能力時，很多進城農民無法及時找到工作，或因經濟波動而失去了工作，他們難以承擔高昂的房租等生活成本，被迫在城外以非正式形式居住下來、聚集起來，從而產生了各式各樣的貧民窟。

反觀我國，在過去40余年城市化和工業(yè)化進程中，大量農民進城打工，卻并沒有出現上述現象。盡管我國城市里也存在一些城中村、城邊村，但都是比較正規(guī)、符合基本建造標準的房屋，或是后來農民自建的大批新樓房，是具備水、電等基本居住條件的居住區(qū)。為什么會產生這樣的對比？這是因為，中國特色社會主義制度安排，使得我國農民一直擁有以土地為基礎的社會保障。

我國農民享有的公共服務和農村土地相互關聯

改革開放以來，中國經濟快速增長，步入了快速城市化和工業(yè)化進程。與此同時，限制人口流動的政策發(fā)生改變，允許和鼓勵農民進城，他們在工業(yè)和服務業(yè)中獲得新的就業(yè)機會，于是形成了大批農民工進城的現象。我國農民工群體數量龐大，長年保持在2.5億～3億左右。之所以沒有產生貧民窟，是因為這些進城農民在家鄉(xiāng)依然有一塊屬于自己的承包田和宅基地，這是與徹底失去土地很不一樣的生存狀態(tài)。

在過去相當長時間里，進城的農民工并沒有獲得與城市市民一樣的公共服務和社會保障，他們所享有的公共服務仍然和農村的土地關聯在一起，比如子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會基礎保障，因此出現了各種情況，比如“留守兒童”問題、農民工“早退”等問題。但是我國農民工和其他國家居住在貧民窟的失地農民的根本性差別在于，他們仍然擁有一份建立在承包地和宅基地基礎上的社會保障，擁有在農村可以獲得的多種公共服務。這就使得進城的農民，無論是住在工廠宿舍、城中村或城邊村，還是住在其他租賃房里，他們始終是因為有工作才生活在城市里的一批人，而不是無工作被迫滯留的一批人；他們始終有基本的社會保障，而不是徹底失去了風險防范能力。

這固然與我國戶籍制度有關，但最重要的一點是，我國集體所有、農戶承包的土地制度，使得農民不會失去社會保障，也就不具備產生貧民窟的社會基礎。我國的土地制度延續(xù)了集體經濟土地制度，一家一戶的農民可以承包土地，有土地的經營權和收益權，可以通過這塊土地進行經營和生產，但是不能將土地所有權出售。從這個意義上看，這一制度也保障了我國農民永遠不會完全失去土地。這種特殊的土地制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是社會保障制度的組成部分。可見，我國土地與農民的社會保障密不可分，當我國還沒有建立起可以全面支撐農民保障的其他社會保障體系時，就不能過早地取消建立在土地基礎上的社會保障功能。這不僅關系土地利用效率，更關涉農民基本權益。

雙重社保體系的不斷完善給農民提供了新的保障

當前，我國工業(yè)化、城市化還在繼續(xù)推進，人口、社會和經濟發(fā)展等情況也在發(fā)生各種變化，我國各種制度還在繼續(xù)改革，包括農村土地制度和城市社會保障制度改革等，不斷豐富的雙重社會保障體系正在逐漸補充單一以土地為基礎的農民社會保障體系。

在農村，一方面，土地確權繼續(xù)夯實了農民的權益和保障。黨的十八屆三中全會以來，我國展開了農村土地確權工作，提出加快農村土地征收改革、完善土地流轉制度。農村土地的所有權、承包權、經營權“三權分置”，有助于集約化、規(guī)?；猛恋兀瑢崿F農業(yè)現代化經營，并在農民承包權不變的前提下，進一步釋放農村勞動力的活力和積極性。土地流轉給有資金有技術的企業(yè)或個人，讓農戶成為土地保障的最大受益者，還解決了大量農民工在務工的同時牽掛家中“一畝三分地”的困擾。另一方面，以“新農合、新農保”為主的農村社會保障制度正逐步建立。保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五保”制度覆蓋人群和內容都有所擴大，確定了農村最低生活保障制度試點，建立了政府組織和引導支持、農民自愿參加、多方籌資的大病統(tǒng)籌為主、農民醫(yī)療互助共濟的“新農合制度”；建立了以農民為參保主體的新型農民基本養(yǎng)老保險的“新農保”制度。

與此同時，我國新型城鎮(zhèn)化進程加速推進，鼓勵城市政府為進城農民提供更多公共服務，包括在子女教育、就業(yè)服務、法律咨詢、養(yǎng)老保險、公共衛(wèi)生等方面享受與市民相同或相近的福利待遇，這也就保障了從農村轉移出來的這部分農業(yè)勞動力可以在城里長期居住，在工業(yè)和服務業(yè)安心就業(yè)，這樣農民工就又獲得了一些城市里的公共服務和社會保障。從這個意義上看，他們獲得了雙重保障，既擁有原來附著在土地上的各種社會保障和以“新農合、新農保”為主的農村社會保障，又獲得了城里不斷有所增進的城市社會保障。

隨著新型城市化的開展，城市給進城農民提供越來越多的社會保障，農村和城市的社會保障正在逐漸融合，必然使得我國工業(yè)化和城市化進程能夠平穩(wěn)發(fā)展，也使得新舊體制的轉換在保障農民利益的基礎上得以平穩(wěn)地實現。

（作者：樊綱，系中國〔深圳〕綜合開發(fā)研究院院長）