自全面兩孩政策實施以來，關(guān)于生育政策調(diào)整是否符合政策預期的爭論一直存在。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的統(tǒng)計資料，全面兩孩政策實施的三年里，除了2016年出生人口達到1786萬，比2015年增加131萬外，2017年下降為1723萬，2018年進一步下降到1523萬人。這不僅遠低于原國家衛(wèi)計委低預測方案2000萬以上的年度出生人口規(guī)模，也遠低于許多學者研究的結(jié)果。

為什么出生規(guī)模出乎很多研究者的預料？這主要是對我國人口形勢的認識，特別是育齡人群生育意愿高低的判斷出現(xiàn)了一些問題。對生育意愿和實際生育行為的判斷偏差表現(xiàn)為：其一，許多生育意愿調(diào)查結(jié)果顯示，理想子女數(shù)低于更替水平，而我國目前2000萬以上的出生人口所對應的總和生育率才能接近更替水平。其二，現(xiàn)代社會實際生育行為所表現(xiàn)出來的生育水平低于平均理想子女數(shù)是一個客觀規(guī)律，很多調(diào)查已經(jīng)表明，育齡婦女的平均理想子女數(shù)在1.9左右，而經(jīng)驗研究表明，實際生育水平往往低于平均理想子女數(shù)0.3~0.4。因此，在目前的生育意愿條件下，實際生育水平接近更替水平的可能性較小。其三，未來生育水平的高低和變動趨勢取決于年輕隊列生育意愿的變化，而年輕隊列生育意愿明顯低于年長隊列，生育意愿下降的趨勢不可避免。其四，用過去的調(diào)查數(shù)據(jù)直接推斷未來的變化必然面臨很大的風險和偏差。

綜合各有關(guān)研究情況表明，影響生育意愿的主要原因可歸結(jié)為以下幾點。

第一，受教育水平越來越高。研究表明，受教育程度與生育子女數(shù)存在一個反比關(guān)系。根據(jù)人口普查和人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)可以看到，2000年15~18歲高中在校的比例為14.32%，2010年達到30.98%，2015年進一步提高到40.17%，這個變化是非常大和迅速的。

第二，平均初婚年齡越來越高?；橐鍪巧幕A，婚姻的早晚決定生育史的長短。從育齡婦女平均初婚年齡來看，2000年全國育齡婦女平均初婚年齡為21.28歲，2010年提高到22.76歲，10年提高了17.76個月，相當于每年比上一年提高了接近1.8個月。如果初婚初育間隔以這種趨勢進一步發(fā)展，由于進度效應，時期生育率也必然下降。

第三，非農(nóng)業(yè)就業(yè)比例越來越高。對子女的預期和養(yǎng)育成本的不同，生育子女的意愿也必然不同。研究表明，非農(nóng)業(yè)人口對子女的預期和養(yǎng)育成本遠高于農(nóng)業(yè)人口。根據(jù)人口普查和抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)可以看到人口從業(yè)類型的變化：一方面，2010年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口比例占就業(yè)人口的46.84%，2015年為36.71%，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比例下降了10%以上，就業(yè)人口非農(nóng)化的特征較為明顯。另一方面，在16~44歲的就業(yè)人口中，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例由2010年的39.36%下降到2015年的25.67%，5年下降了13%以上。可見，年輕就業(yè)人口非農(nóng)化過程更加迅速。

第四，城鎮(zhèn)化水平越來越高。2010年人口普查數(shù)據(jù)表明，15~44歲人口中居住在城鎮(zhèn)的比例為54.94%；2015年人口抽樣調(diào)查顯示，15~44歲人口中居住在城鎮(zhèn)的比例為61.42%，上升了6.48%，平均每年上升1.3%。

總之，隨著受教育程度的提高，就業(yè)類型的變化，對子女預期的不同及養(yǎng)育成本上升等，計劃生育子女數(shù)量下降的趨勢在一定時期內(nèi)仍將明顯，這也是人口低生育率陷阱和負慣性形成的重要原因。

促進生育率下降和生育意愿降低的因素不斷強化，影響生育的因素到底有多強？很多調(diào)查都詢問養(yǎng)育子女是否有壓力和養(yǎng)育壓力大小的主觀感受。從目前調(diào)查數(shù)據(jù)得到的主要結(jié)論是，認為養(yǎng)育子女沒有壓力和壓力一般的在30%以內(nèi)，壓力不大和沒有壓力的不到5%，有壓力的超過75%，認為壓力很大的超過30%。由此可見，養(yǎng)育子女面臨較大壓力是一個普遍現(xiàn)象，而不是個別問題。那么，養(yǎng)育子女的壓力到底來自哪里？2016年中國社科院調(diào)查數(shù)據(jù)和以往的研究表明，養(yǎng)育子女的壓力主要是經(jīng)濟壓力和教育壓力。認為養(yǎng)育子女主要是經(jīng)濟壓力的比例在50%左右，主要是子女教育壓力的在30%左右，兩者合計在80%左右。

影響生育意愿的因素是臨時現(xiàn)象還是歷史規(guī)律？生育轉(zhuǎn)變規(guī)律和世界各國低生育率的變化歷史告訴我們，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，生育轉(zhuǎn)變是歷史的必然。然而，中國育齡婦女的生育率能否穩(wěn)定在更替水平附近合理的水平上？對此，如何破解生育意愿偏低和人口負慣性因素不斷增強是解決問題的關(guān)鍵。如果以此為出發(fā)點考慮問題，顯然，需要針對當前和今后一個時期影響生育意愿的突出問題，從養(yǎng)育子女的主要壓力和面臨的困難入手。

經(jīng)濟壓力是影響生育意愿與生育計劃的第一位因素，但經(jīng)濟壓力的形成不僅是多方面的，而且是非常復雜的。經(jīng)濟壓力的大小既體現(xiàn)在收入水平的高低上，也體現(xiàn)在生活成本的大小上；既是家庭經(jīng)濟狀況和發(fā)展水平歷史積累的結(jié)果，也是當前收入水平和收入預期的反映，同時還是個人和家庭生命周期突出矛盾的體現(xiàn)。為了解決收入水平和養(yǎng)育子女問題，國家雖然已經(jīng)出臺了育兒專項稅收政策，但專項減免政策效果與經(jīng)濟壓力之間尚未實現(xiàn)最優(yōu)匹配。因此，為了達到預期效果，未來生育專項補貼水平和力度還需要找到一個最優(yōu)的平衡點，以實現(xiàn)經(jīng)濟手段的最大效用。

教育壓力是影響生育意愿和生育計劃的第二位因素，而教育資源的供給和配置是社會發(fā)展水平和公共資源配置水平的標志。教育壓力的來源不僅僅是教育費用的高低，更重要的是優(yōu)質(zhì)教育資源在區(qū)域間的優(yōu)化配置。因此，如何構(gòu)建公平教育制度和均等化的優(yōu)質(zhì)教育資源是今后面臨的一大挑戰(zhàn)。