隨著我國(guó)區(qū)域一體化的不斷推進(jìn)，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系日益緊密，包括大氣污染、水污染、土壤污染、生活垃圾污染等在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境問題越來越多地表現(xiàn)出跨行政區(qū)邊界的趨勢(shì)。面對(duì)區(qū)域環(huán)境公共事務(wù)的日益增長(zhǎng)及其對(duì)環(huán)境治理帶來的壓力，必須樹立區(qū)域整體意識(shí)，加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，不斷提升區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效。

推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的內(nèi)涵

一般認(rèn)為，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是區(qū)域范圍內(nèi)的政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等主體為了維護(hù)和增進(jìn)區(qū)域環(huán)境公共利益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境公共目標(biāo)，通過功能整合、行動(dòng)協(xié)調(diào)、資源互補(bǔ)以共同應(yīng)對(duì)與合作解決區(qū)域環(huán)境公共問題的過程。根據(jù)上述界定，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理主要具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

以區(qū)域環(huán)境公共目標(biāo)為導(dǎo)向。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理需要解決的是超出某個(gè)單一行政轄區(qū)邊界因而具有區(qū)域性的環(huán)境公共問題，指向的是區(qū)域環(huán)境公共利益，實(shí)現(xiàn)的是區(qū)域環(huán)境公共目標(biāo)。

以多元治理主體為支撐。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的主體并不僅僅是區(qū)域內(nèi)某個(gè)轄區(qū)政府，也不僅僅是某個(gè)企業(yè)、某個(gè)社會(huì)組織或某些公眾，而是由區(qū)域范圍內(nèi)的政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同構(gòu)成的多元主體結(jié)構(gòu)。值得注意的是，治理公共事務(wù)是政府應(yīng)承擔(dān)的基本職責(zé)，因而在多元主體形成的治理主體結(jié)構(gòu)中，政府應(yīng)當(dāng)責(zé)無旁貸地在環(huán)境協(xié)同治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)多主體進(jìn)行協(xié)調(diào)、整合，從而更好地發(fā)揮多主體的整體作用。

以主體間協(xié)同合作為前提。由于不同主體的功能優(yōu)勢(shì)、行動(dòng)偏好和資源狀況均不相同，只有加強(qiáng)不同主體間的功能整合、行動(dòng)協(xié)調(diào)和資源互補(bǔ)，才能實(shí)現(xiàn)主體間的協(xié)同合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理。

推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)踐進(jìn)展

隨著城市化和區(qū)域一體化的不斷推進(jìn)，城市化區(qū)域在不斷擴(kuò)張的同時(shí)，也面臨著日益嚴(yán)峻的跨界環(huán)境公共問題。2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》就著重對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等城市化區(qū)域的大氣污染防治目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，要求建立京津冀和長(zhǎng)三角區(qū)域的大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)調(diào)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量經(jīng)過5年的防治應(yīng)明顯好轉(zhuǎn)。跨界環(huán)境公共問題超出了區(qū)域內(nèi)單個(gè)行政轄區(qū)的邊界，也超出了傳統(tǒng)上單個(gè)行政轄區(qū)分散解決環(huán)境問題的能力。因而，解決區(qū)域環(huán)境公共問題需要破解區(qū)域內(nèi)環(huán)境問題的整體性與傳統(tǒng)環(huán)境治理的碎片化之間的矛盾。

近年來，為了解決區(qū)域跨界環(huán)境公共問題，各個(gè)城市化區(qū)域積極推進(jìn)環(huán)境協(xié)同治理工作，不斷探索各具特色的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式，在不同程度上助推了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，其中有些實(shí)踐探索已經(jīng)取得了明顯的成效。以長(zhǎng)三角為例，2013年，為了貫徹落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，長(zhǎng)三角區(qū)域建立了大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，成立了大氣污染防治協(xié)作小組，不斷推進(jìn)長(zhǎng)三角空氣污染協(xié)同治理工作。之后，又根據(jù)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的目標(biāo)要求成立了長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組，并且在治理主體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上與大氣污染防治協(xié)作機(jī)制有機(jī)銜接。2018年，為了進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化建設(shè)，長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室作為一個(gè)跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)正式成立，為長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的持續(xù)推進(jìn)提供了重要的協(xié)調(diào)平臺(tái)。

提升區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理水平的方向

需進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的地位。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是走出區(qū)域跨界環(huán)境公共問題碎片化治理困境、實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境公共事務(wù)合作共治的有效途徑。強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的地位能在一定程度上推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐。因此，需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理重要性的認(rèn)識(shí)，破除從傳統(tǒng)單個(gè)行政轄區(qū)出發(fā)碎片化對(duì)待區(qū)域跨界環(huán)境公共問題的處理方式。

需進(jìn)一步完善區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的主體結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，隨著區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐的推進(jìn)，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾之間的合作日益增強(qiáng)，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的主體結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化。接下來，需對(duì)照區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的目標(biāo)期待，繼續(xù)完善當(dāng)前區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的主體結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步明確主體間的關(guān)系、職責(zé)等。

需進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理行動(dòng)。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是多元主體在共同治理目標(biāo)的指引下開展的跨界環(huán)境治理合作行動(dòng)。合作目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)程度，從根本上說需要落實(shí)于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)際行動(dòng)中。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)和提升區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理績(jī)效，需進(jìn)一步協(xié)調(diào)主體間行動(dòng)、提供有力保障、優(yōu)化流程。

推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的路徑選擇

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境公共事務(wù)有效治理的重要途徑。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是一項(xiàng)涉及多個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的復(fù)雜系統(tǒng)工程，需采取有效措施著力推進(jìn)。

著力強(qiáng)化協(xié)同理念。區(qū)域跨界環(huán)境公共問題的協(xié)同治理是以政府為主導(dǎo)的多元主體在協(xié)同理念的引領(lǐng)下開展的合作治理行動(dòng)。其中，協(xié)同理念是協(xié)同治理行動(dòng)的先導(dǎo)。推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，必須強(qiáng)化多元主體的協(xié)同理念。一是加強(qiáng)對(duì)區(qū)域環(huán)境公共目標(biāo)的認(rèn)識(shí)和理解。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是在環(huán)境公共目標(biāo)的導(dǎo)向下進(jìn)行的。對(duì)區(qū)域環(huán)境公共目標(biāo)認(rèn)識(shí)和理解的深化將增強(qiáng)多元主體的協(xié)同觀念并進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為協(xié)同行動(dòng)。二是注重多元主體間利益的合理平衡。在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過程中，不同主體除了追求公共目標(biāo)和公共利益之外，也有著各自理性的利益訴求。對(duì)不同主體的利益進(jìn)行合理平衡，是增強(qiáng)其協(xié)同觀念和行動(dòng)的重要條件。

充分發(fā)揮主體作用。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的推進(jìn)離不開具體的落實(shí)主體。促進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各主體的作用。一是強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用。政府應(yīng)認(rèn)真進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和政策安排，加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管，不斷提高區(qū)域環(huán)境公共服務(wù)質(zhì)量。值得注意的是，為了克服區(qū)域內(nèi)碎片化行政對(duì)環(huán)境協(xié)同治理的制約，應(yīng)當(dāng)建立健全具有一定權(quán)威性的區(qū)域性環(huán)境治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可由上級(jí)政府授權(quán)或區(qū)域內(nèi)各地方政府讓渡一定的權(quán)力來行使區(qū)域環(huán)境治理的協(xié)調(diào)職能。二是增強(qiáng)企業(yè)的主體作用。企業(yè)既是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)的具體組織者，也是環(huán)境污染的重要生產(chǎn)者。增強(qiáng)企業(yè)的主體作用對(duì)于提升區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理績(jī)效具有重要作用。為此，一方面應(yīng)監(jiān)督企業(yè)自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)和履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任，并對(duì)污染和破壞環(huán)境的行為承擔(dān)責(zé)任；另一方面，應(yīng)激勵(lì)企業(yè)不斷加強(qiáng)科技創(chuàng)新，努力推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，盡量減少對(duì)環(huán)境的污染和破壞，從而不斷提升企業(yè)形象和聲譽(yù)，促進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。三是提升社會(huì)組織和公眾的參與度。社會(huì)組織和公眾是區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的重要參與主體，在區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中發(fā)揮著日益重要的作用。應(yīng)努力促進(jìn)和大力支持環(huán)保類社會(huì)組織的規(guī)范發(fā)展，不斷提升公眾的環(huán)保意識(shí)，從而進(jìn)一步增強(qiáng)社會(huì)組織和公眾參與區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的能力。

不斷加強(qiáng)制度建設(shè)。一是建立健全區(qū)域環(huán)境信息公開制度。首先應(yīng)加強(qiáng)共享平臺(tái)建設(shè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的最新技術(shù)成果構(gòu)建區(qū)域生態(tài)環(huán)境信息資源共享數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)環(huán)境信息、技術(shù)和政策的共享。二是建立健全區(qū)域環(huán)境應(yīng)急協(xié)同制度。為了更及時(shí)有效地應(yīng)對(duì)區(qū)域跨界環(huán)境應(yīng)急事件，應(yīng)當(dāng)建立健全區(qū)域環(huán)境應(yīng)急協(xié)同制度，對(duì)應(yīng)急協(xié)同的目標(biāo)、職責(zé)、流程和措施等方面進(jìn)行明確的規(guī)定。三是建立健全區(qū)域環(huán)境治理績(jī)效評(píng)估制度，將協(xié)同作為一個(gè)重要指標(biāo)納入評(píng)估指標(biāo)體系，并且科學(xué)確定指標(biāo)權(quán)重。此外，還應(yīng)重視績(jī)效評(píng)估結(jié)果的實(shí)踐運(yùn)用，將評(píng)估結(jié)果作為環(huán)境問責(zé)的重要依據(jù)。

不斷加強(qiáng)法治保障。法治是推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的根本保障。一是加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法。當(dāng)前區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的立法體系還不夠健全，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理還缺少堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。為此，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的客觀情況和具體目標(biāo)有序推進(jìn)協(xié)同立法，使得區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理有法可依。二是加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境協(xié)同執(zhí)法。通過區(qū)域環(huán)境協(xié)同立法為區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理提供法律依據(jù)之后，明確相對(duì)統(tǒng)一的執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，將有助于解決區(qū)域內(nèi)不同地方環(huán)境執(zhí)法的差異和沖突問題，從而不斷推進(jìn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐。