二、京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護存在的問題

（一）體制問題

體制問題涉及協(xié)同，即我們要有規(guī)劃的協(xié)同、法治的協(xié)同、政策的協(xié)同、執(zhí)法司法的協(xié)同，更要有體制的協(xié)同。如果體制做不到協(xié)同，那么法律、政策、規(guī)劃的執(zhí)行效果就很難令人滿意，因為按照傳統(tǒng)的屬地管理原則，京津冀兩個直轄市和一個省的行政管理是不完全相同的。每個地方的產(chǎn)業(yè)結構不一樣，減排的任務也不同，所以管理體制、管理的重點、監(jiān)管的尺度、監(jiān)管的方法也都未必完全一致，這就涉及對接的問題。為了解決京津冀大氣污染防治的體制問題，生態(tài)環(huán)境部設立了大氣環(huán)境司，其總體上是一個協(xié)調(diào)性質的部門，這也是我們在大氣環(huán)境保護方面的一次嘗試。

為什么要強調(diào)區(qū)域的體制的協(xié)同？因為有些問題不是一個地方能夠解決的，即污染物是傳輸?shù)?，比如刮北風時，北京的污染物可能就被刮到了河北；各行各業(yè)也都是大氣污染的“貢獻者”，比如河北的鋼鐵行業(yè)會對整個京津冀的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生沖擊。同時，我們還要按照生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護的補償機制、中央財政轉移支付機制，進行利益的平衡，也可以說是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的共同但有區(qū)別責任原則。再有就是，跨區(qū)域環(huán)境治理機構的權威性需要加強。生態(tài)環(huán)境部掛牌成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局，就是為了促進京津冀在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方面的協(xié)作效率提升。

（二）責任確定問題

我們講合作、協(xié)同發(fā)展，必須要明確各自的權利和義務。從目前京津冀及周邊地區(qū)簽訂的協(xié)議來看，很多權利和義務都是具體的。還有一個問題就是，如果這些權利和義務是不公平的或某個地方難以接受的，那么我們在實施之中就很有可能遇到難處。因此，我們在確定權利和義務，包括實施權利、履行義務時，必須要關注是否合理的問題。

建立生態(tài)補償機制、財政補償機制也必須有其合理的基礎，比如說為什么是北京、天津給河北支持或補償？一是經(jīng)濟基礎不同，二是責任不同，三是根據(jù)大氣污染、水污染生態(tài)補償?shù)脑瓌t，如誰污染誰負責、誰受益誰付費。也就是說，為了進一步改善北京地區(qū)的環(huán)境，河北在產(chǎn)能結構調(diào)整、一些企業(yè)的限產(chǎn)停產(chǎn)方面做出了犧牲，北京應該給予河北一定的經(jīng)濟支持，而經(jīng)濟支持必須用制度手段予以保證。

（三）制度問題

一是生態(tài)環(huán)境承載力的評估。以評估京津冀生態(tài)環(huán)境承載力為基礎，建立預警機制，即超過了生態(tài)環(huán)境承載力就啟動應急預案。

二是生態(tài)環(huán)境功能的分區(qū)管控。京津冀及周邊地區(qū)是比較廣袤的，生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間非常多。如何確保生態(tài)安全？就是要在保證生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎上，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護，這就要求我們必須進行環(huán)境功能分區(qū)管控，堅持生態(tài)紅線制度，避免城市建設“攤大餅”。

三是生態(tài)空間的用途管控。這就是指哪些地方適合做什么的問題，包括緩沖區(qū)、核心區(qū)、實驗區(qū)，每個區(qū)域應該做什么、不應該做什么都必須得到管控，即在不應該搞旅游開發(fā)或生產(chǎn)經(jīng)營的區(qū)域開展相關行動，就必須責令改正。

四是產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。每個地方的生態(tài)容量有限，地方優(yōu)勢和特點不同，所以地方產(chǎn)業(yè)應當圍繞其優(yōu)勢、特色，發(fā)揚其基礎，把產(chǎn)業(yè)結構布局好。京津冀整個區(qū)域協(xié)同發(fā)展的力度很大，特別是交通上的“一小時經(jīng)濟圈”“兩小時經(jīng)濟圈”，將更大尺度和范圍內(nèi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構變?yōu)榭赡?。大氣污染?lián)防聯(lián)控、水污染聯(lián)防聯(lián)控在本質上是產(chǎn)業(yè)的問題，包括企業(yè)排放超不超標、是否偷排的問題都是治標，產(chǎn)業(yè)結構合不合理才是治本。只有產(chǎn)業(yè)結構合理了，這個地方的生態(tài)環(huán)境保護才有了扎實的基礎。

五是環(huán)境準入管控。產(chǎn)業(yè)結構定好了，地方也就建立起了環(huán)境準入的負面清單，對哪些企業(yè)不能進、哪些企業(yè)可以進都作出了明確的規(guī)定，這樣就把環(huán)境不友好型的、資源浪費型的企業(yè)擋在門外，為地方發(fā)展奠定了基礎。然而，如果北京發(fā)展環(huán)境友好型企業(yè)，河北仍發(fā)展污染型企業(yè)，那么京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護是做不好的。所以，京津冀必須建立一個協(xié)商機制，包括跨區(qū)域環(huán)境污染防治、工業(yè)園區(qū)設計等內(nèi)容，按照《中華人民共和國大氣污染防治法》等的規(guī)定進行區(qū)域環(huán)境影響評價的會商，避免跨區(qū)域的環(huán)境污染。

此外，城市開發(fā)邊界和最小的生態(tài)安全距離也要得到制度的管控。以前，北京、天津以及河北很多地方的城市建設都存在“攤大餅”現(xiàn)象。城市建設“攤大餅”是粗放式的發(fā)展，“攤”得越開就越容易產(chǎn)生大氣污染。因此，我們必須對城市的格局進行規(guī)劃，如建設產(chǎn)城融合的衛(wèi)星城。最小的生態(tài)安全距離，指的就是城市和城市、城市和周邊之間應該以一個最小的距離來保證城市的生態(tài)安全。

生態(tài)建設除了城市和城市之間的建設，還要加強城市綠色建設，包括屋頂綠化、城市公園、綠地等的建設。京津冀生態(tài)建設這幾年做得不錯，但仍然有“削山造城”、破壞綠地、搞違章建設的現(xiàn)象存在，這是京津冀協(xié)同發(fā)展所不允許的。

六是生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測管控。現(xiàn)在國家有一張生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的網(wǎng)，各省也都有一張網(wǎng)，雖然省以下的環(huán)境監(jiān)測已經(jīng)統(tǒng)一，但要做到監(jiān)測一體化，實施網(wǎng)格化管理，還存在一些監(jiān)測的問題，如監(jiān)測作假問題。

（四）方法和尺度問題

1.方法問題

一是規(guī)劃方法的問題。京津冀協(xié)同發(fā)展雖然有規(guī)劃綱要以及生態(tài)環(huán)境保護專項規(guī)劃，但在規(guī)劃方法方面存在一些銜接的問題，如不同的規(guī)劃如何進行比對、匹配的問題，相同的規(guī)劃在區(qū)域之間也可能不匹配的問題。

二是執(zhí)法方法的問題。信息數(shù)據(jù)庫是不是對接、地方執(zhí)法有多少單位和指標、監(jiān)管平臺建設的要素等問題都必須進行對接。執(zhí)法方法，是聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法還是交叉執(zhí)法，每個地方也不一樣。我們必須讓執(zhí)法方法協(xié)同化，只有執(zhí)法方法統(tǒng)一了，才能做到盡職盡責、失職追責。

三是信息共享的問題。信息的通報涉及時限、內(nèi)容、怎么做的問題，我們必須進行明確。京津冀在大氣污染、水污染防治方面也要建設信息共享和通報機制。

四是建設生態(tài)補償機制的問題。建設生態(tài)補償機制，包括激勵、考核、評價、問責等機制。京津冀應該實現(xiàn)一體化的生態(tài)補償機制，遵守《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，細化本地的追責規(guī)定，確保京津冀在法治氛圍內(nèi)協(xié)同發(fā)展。

五是市場機制、社會參與機制。市場機制，如包括排污權交易，京津冀在大氣污染防治的排污權交易方面，還是大有文章可做的，如火電廠、鋼鐵水泥等的大氣污染物排放的排污權交易。排污權交易能促進節(jié)能減排的經(jīng)濟成本最小化、經(jīng)濟效益最大化。社會參與機制，如京津冀協(xié)同執(zhí)法時，是否邀請公眾代表、社會組織參加，是否邀請人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督等的問題。只有相互監(jiān)督，我們的聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法才能夠真正落到實處。

2.尺度問題

一是執(zhí)法尺度。以大氣污染防治為例，京津冀各地都有自己的大氣污染防治條例，其中關于處罰的行為種類、幅度等內(nèi)容未必是一致的。所以，我們有必要協(xié)調(diào)執(zhí)法尺度，即同一個違法行為，在京津冀各地得到的處罰不應該有太大的懸殊，以避免污染跨區(qū)域轉移。

二是司法尺度。京津冀協(xié)同發(fā)展在生態(tài)環(huán)境司法方面已經(jīng)取得了一定的進展，如跨區(qū)域環(huán)境污染的案件，目前已確定第一受理的是河北省法院。

三是補償尺度。其內(nèi)容就是上述生態(tài)環(huán)境保護補償?shù)臋C制建設，其公平性是補償尺度的問題。