二、京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)存在的問題

（一）體制問題

體制問題涉及協(xié)同，即我們要有規(guī)劃的協(xié)同、法治的協(xié)同、政策的協(xié)同、執(zhí)法司法的協(xié)同，更要有體制的協(xié)同。如果體制做不到協(xié)同，那么法律、政策、規(guī)劃的執(zhí)行效果就很難令人滿意，因?yàn)榘凑諅鹘y(tǒng)的屬地管理原則，京津冀兩個(gè)直轄市和一個(gè)省的行政管理是不完全相同的。每個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不一樣，減排的任務(wù)也不同，所以管理體制、管理的重點(diǎn)、監(jiān)管的尺度、監(jiān)管的方法也都未必完全一致，這就涉及對(duì)接的問題。為了解決京津冀大氣污染防治的體制問題，生態(tài)環(huán)境部設(shè)立了大氣環(huán)境司，其總體上是一個(gè)協(xié)調(diào)性質(zhì)的部門，這也是我們?cè)诖髿猸h(huán)境保護(hù)方面的一次嘗試。

為什么要強(qiáng)調(diào)區(qū)域的體制的協(xié)同？因?yàn)橛行﹩栴}不是一個(gè)地方能夠解決的，即污染物是傳輸?shù)?，比如刮北風(fēng)時(shí)，北京的污染物可能就被刮到了河北；各行各業(yè)也都是大氣污染的“貢獻(xiàn)者”，比如河北的鋼鐵行業(yè)會(huì)對(duì)整個(gè)京津冀的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生沖擊。同時(shí)，我們還要按照生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，進(jìn)行利益的平衡，也可以說是大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的共同但有區(qū)別責(zé)任原則。再有就是，跨區(qū)域環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性需要加強(qiáng)。生態(tài)環(huán)境部掛牌成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局，就是為了促進(jìn)京津冀在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方面的協(xié)作效率提升。

（二）責(zé)任確定問題

我們講合作、協(xié)同發(fā)展，必須要明確各自的權(quán)利和義務(wù)。從目前京津冀及周邊地區(qū)簽訂的協(xié)議來看，很多權(quán)利和義務(wù)都是具體的。還有一個(gè)問題就是，如果這些權(quán)利和義務(wù)是不公平的或某個(gè)地方難以接受的，那么我們?cè)趯?shí)施之中就很有可能遇到難處。因此，我們?cè)诖_定權(quán)利和義務(wù)，包括實(shí)施權(quán)利、履行義務(wù)時(shí)，必須要關(guān)注是否合理的問題。

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制也必須有其合理的基礎(chǔ)，比如說為什么是北京、天津給河北支持或補(bǔ)償？一是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同，二是責(zé)任不同，三是根據(jù)大氣污染、水污染生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，如誰污染誰負(fù)責(zé)、誰受益誰付費(fèi)。也就是說，為了進(jìn)一步改善北京地區(qū)的環(huán)境，河北在產(chǎn)能結(jié)構(gòu)調(diào)整、一些企業(yè)的限產(chǎn)停產(chǎn)方面做出了犧牲，北京應(yīng)該給予河北一定的經(jīng)濟(jì)支持，而經(jīng)濟(jì)支持必須用制度手段予以保證。

（三）制度問題

一是生態(tài)環(huán)境承載力的評(píng)估。以評(píng)估京津冀生態(tài)環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，建立預(yù)警機(jī)制，即超過了生態(tài)環(huán)境承載力就啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。

二是生態(tài)環(huán)境功能的分區(qū)管控。京津冀及周邊地區(qū)是比較廣袤的，生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間非常多。如何確保生態(tài)安全？就是要在保證生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)，這就要求我們必須進(jìn)行環(huán)境功能分區(qū)管控，堅(jiān)持生態(tài)紅線制度，避免城市建設(shè)“攤大餅”。

三是生態(tài)空間的用途管控。這就是指哪些地方適合做什么的問題，包括緩沖區(qū)、核心區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)，每個(gè)區(qū)域應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么都必須得到管控，即在不應(yīng)該搞旅游開發(fā)或生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的區(qū)域開展相關(guān)行動(dòng)，就必須責(zé)令改正。

四是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。每個(gè)地方的生態(tài)容量有限，地方優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)不同，所以地方產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)圍繞其優(yōu)勢(shì)、特色，發(fā)揚(yáng)其基礎(chǔ)，把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局好。京津冀整個(gè)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的力度很大，特別是交通上的“一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”“兩小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”，將更大尺度和范圍內(nèi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變?yōu)榭赡?。大氣污染?lián)防聯(lián)控、水污染聯(lián)防聯(lián)控在本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)的問題，包括企業(yè)排放超不超標(biāo)、是否偷排的問題都是治標(biāo)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合不合理才是治本。只有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理了，這個(gè)地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)才有了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

五是環(huán)境準(zhǔn)入管控。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)定好了，地方也就建立起了環(huán)境準(zhǔn)入的負(fù)面清單，對(duì)哪些企業(yè)不能進(jìn)、哪些企業(yè)可以進(jìn)都作出了明確的規(guī)定，這樣就把環(huán)境不友好型的、資源浪費(fèi)型的企業(yè)擋在門外，為地方發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而，如果北京發(fā)展環(huán)境友好型企業(yè)，河北仍發(fā)展污染型企業(yè)，那么京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)是做不好的。所以，京津冀必須建立一個(gè)協(xié)商機(jī)制，包括跨區(qū)域環(huán)境污染防治、工業(yè)園區(qū)設(shè)計(jì)等內(nèi)容，按照《中華人民共和國大氣污染防治法》等的規(guī)定進(jìn)行區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)的會(huì)商，避免跨區(qū)域的環(huán)境污染。

此外，城市開發(fā)邊界和最小的生態(tài)安全距離也要得到制度的管控。以前，北京、天津以及河北很多地方的城市建設(shè)都存在“攤大餅”現(xiàn)象。城市建設(shè)“攤大餅”是粗放式的發(fā)展，“攤”得越開就越容易產(chǎn)生大氣污染。因此，我們必須對(duì)城市的格局進(jìn)行規(guī)劃，如建設(shè)產(chǎn)城融合的衛(wèi)星城。最小的生態(tài)安全距離，指的就是城市和城市、城市和周邊之間應(yīng)該以一個(gè)最小的距離來保證城市的生態(tài)安全。

生態(tài)建設(shè)除了城市和城市之間的建設(shè)，還要加強(qiáng)城市綠色建設(shè)，包括屋頂綠化、城市公園、綠地等的建設(shè)。京津冀生態(tài)建設(shè)這幾年做得不錯(cuò)，但仍然有“削山造城”、破壞綠地、搞違章建設(shè)的現(xiàn)象存在，這是京津冀協(xié)同發(fā)展所不允許的。

六是生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)管控。現(xiàn)在國家有一張生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)的網(wǎng)，各省也都有一張網(wǎng)，雖然省以下的環(huán)境監(jiān)測(cè)已經(jīng)統(tǒng)一，但要做到監(jiān)測(cè)一體化，實(shí)施網(wǎng)格化管理，還存在一些監(jiān)測(cè)的問題，如監(jiān)測(cè)作假問題。

（四）方法和尺度問題

1.方法問題

一是規(guī)劃方法的問題。京津冀協(xié)同發(fā)展雖然有規(guī)劃綱要以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，但在規(guī)劃方法方面存在一些銜接的問題，如不同的規(guī)劃如何進(jìn)行比對(duì)、匹配的問題，相同的規(guī)劃在區(qū)域之間也可能不匹配的問題。

二是執(zhí)法方法的問題。信息數(shù)據(jù)庫是不是對(duì)接、地方執(zhí)法有多少單位和指標(biāo)、監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的要素等問題都必須進(jìn)行對(duì)接。執(zhí)法方法，是聯(lián)合執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法還是交叉執(zhí)法，每個(gè)地方也不一樣。我們必須讓執(zhí)法方法協(xié)同化，只有執(zhí)法方法統(tǒng)一了，才能做到盡職盡責(zé)、失職追責(zé)。

三是信息共享的問題。信息的通報(bào)涉及時(shí)限、內(nèi)容、怎么做的問題，我們必須進(jìn)行明確。京津冀在大氣污染、水污染防治方面也要建設(shè)信息共享和通報(bào)機(jī)制。

四是建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的問題。建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，包括激勵(lì)、考核、評(píng)價(jià)、問責(zé)等機(jī)制。京津冀應(yīng)該實(shí)現(xiàn)一體化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，遵守《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》，細(xì)化本地的追責(zé)規(guī)定，確保京津冀在法治氛圍內(nèi)協(xié)同發(fā)展。

五是市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制，如包括排污權(quán)交易，京津冀在大氣污染防治的排污權(quán)交易方面，還是大有文章可做的，如火電廠、鋼鐵水泥等的大氣污染物排放的排污權(quán)交易。排污權(quán)交易能促進(jìn)節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)成本最小化、經(jīng)濟(jì)效益最大化。社會(huì)參與機(jī)制，如京津冀協(xié)同執(zhí)法時(shí)，是否邀請(qǐng)公眾代表、社會(huì)組織參加，是否邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督等的問題。只有相互監(jiān)督，我們的聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法才能夠真正落到實(shí)處。

2.尺度問題

一是執(zhí)法尺度。以大氣污染防治為例，京津冀各地都有自己的大氣污染防治條例，其中關(guān)于處罰的行為種類、幅度等內(nèi)容未必是一致的。所以，我們有必要協(xié)調(diào)執(zhí)法尺度，即同一個(gè)違法行為，在京津冀各地得到的處罰不應(yīng)該有太大的懸殊，以避免污染跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。

二是司法尺度。京津冀協(xié)同發(fā)展在生態(tài)環(huán)境司法方面已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，如跨區(qū)域環(huán)境污染的案件，目前已確定第一受理的是河北省法院。

三是補(bǔ)償尺度。其內(nèi)容就是上述生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制建設(shè)，其公平性是補(bǔ)償尺度的問題。