褚福靈 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

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2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議總結(jié)了2018年經(jīng)濟(jì)工作，部署了2019年經(jīng)濟(jì)工作，尤其對(duì)保障和改善民生工作進(jìn)行了全面闡述，強(qiáng)調(diào)要深化社會(huì)保障制度改革，在加快省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。對(duì)此，我們可以從如何理解養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌、為什么要在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌、如何盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌這三個(gè)方面深入領(lǐng)會(huì)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神。

一、如何理解養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，就是要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一收支。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)就是要提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)模效應(yīng)，共擔(dān)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。理解養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，我們要把握以下幾個(gè)方面：

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的起點(diǎn)是地方統(tǒng)籌

地方統(tǒng)籌就是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在省一級(jí)、市一級(jí)或縣一級(jí)行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一收支、自求平衡。截至2018年，從全國(guó)范圍看，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)收統(tǒng)支的省份大概有八個(gè)，其余省份都屬于調(diào)節(jié)基金制度，也就是說(shuō)基金收支在地市一級(jí)，甚至是縣一級(jí)統(tǒng)一收支。我們國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次以地方為主，有多個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)，在制度之初是符合實(shí)際的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)勞動(dòng)力的流動(dòng)性小，通過(guò)設(shè)計(jì)相應(yīng)的費(fèi)率能夠?qū)崿F(xiàn)自求平衡。但是，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革，勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步形成，勞動(dòng)力流動(dòng)性出現(xiàn)了規(guī)?；瘧B(tài)勢(shì)，地方統(tǒng)籌的弊端日益凸現(xiàn)，最大的問(wèn)題就是，由于勞動(dòng)力的流動(dòng)，各個(gè)地區(qū)的基金存在著不平衡。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)不平衡矛盾愈加突出，需要通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌加以解決。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)是責(zé)任制的

實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)是一個(gè)各級(jí)政府分責(zé)的具體舉措。只有地方政府依法征繳、規(guī)范發(fā)放，這個(gè)地區(qū)養(yǎng)老金支付缺口才能夠通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金加以彌補(bǔ)。所以說(shuō)，從這個(gè)意義上來(lái)講，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)是一個(gè)責(zé)任體系，層層負(fù)責(zé)，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而不是完全依賴中央。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)是協(xié)同發(fā)展的

養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)是在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用基金，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。所以，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)是全國(guó)一盤棋。首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金節(jié)余是一筆全國(guó)性的資金，發(fā)達(dá)地區(qū)節(jié)余的資金應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)全國(guó)統(tǒng)籌。再者，根據(jù)責(zé)任權(quán)利相一致原則，中央政府有權(quán)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一收支、使用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。我們實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌就是要做到共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是一個(gè)基金統(tǒng)籌、制度統(tǒng)一、管理健全、技術(shù)規(guī)范的系統(tǒng)工程

要做到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一收支，必須進(jìn)行相應(yīng)配套的改革，也就是說(shuō)，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是一個(gè)系統(tǒng)性的工程。

第一，制度統(tǒng)一。我們要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一收支的目標(biāo)，就必須要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一。制度統(tǒng)一，主要是指繳費(fèi)制度和待遇發(fā)放制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金如何繳納是制度的重要規(guī)定，如何收繳就涉及到繳費(fèi)費(fèi)率、費(fèi)基等有關(guān)制度規(guī)定。目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的費(fèi)率還有較大差別，比如不同地區(qū)的繳費(fèi)費(fèi)率在12%至20%之間。我們要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一收支，就必須統(tǒng)一繳費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。只有有了統(tǒng)一的公平的標(biāo)準(zhǔn)，才能確保養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的公平性。制度統(tǒng)一的另一個(gè)方面是待遇發(fā)放方面。實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)一收支的支就是指待遇的支出。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支出也存在不夠規(guī)范統(tǒng)一的問(wèn)題，比如養(yǎng)老金、遺屬津貼、病殘津貼、特殊工種等的待遇計(jì)發(fā)辦法，都需要進(jìn)一步完善。

第二，管理健全。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理體制、管理責(zé)權(quán)存在不夠健全的問(wèn)題。要推行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，就必須做到令行禁止，服從中央或主管部門的統(tǒng)一號(hào)令。但由于地方統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌推行的過(guò)程會(huì)遇到一些阻力、面臨一些困難，需要我們加強(qiáng)管理，落實(shí)責(zé)權(quán)一致，強(qiáng)化管理體制的改革，健全運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣確保養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌任務(wù)得以落實(shí)。

第三，技術(shù)規(guī)范。養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一收支。收多少、發(fā)多少都是數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)必須規(guī)范共享，規(guī)范傳播。目前，我們的信息網(wǎng)絡(luò)還存在著網(wǎng)絡(luò)分割、數(shù)據(jù)不兼容等問(wèn)題。數(shù)據(jù)不清、不及時(shí)、不全面、不準(zhǔn)確，賬就很難算。因此，技術(shù)規(guī)范是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的重要保證。

（五）養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的初級(jí)形式是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度

目前，我們國(guó)家已經(jīng)建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，其基本思路包括兩個(gè)方面：定比上解、定額下?lián)?。所謂定比上解，就是各個(gè)省份都要按照一定的比例上解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金到中央的賬戶，上解比例的起步是3%，按照當(dāng)?shù)仄骄べY的90%，與在職職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的人數(shù)，以及當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)的企業(yè)職工人數(shù)的平均數(shù)為基礎(chǔ)來(lái)計(jì)算上解的繳費(fèi)基數(shù)。定額下?lián)?，就是按照各個(gè)地區(qū)退休人員的多少來(lái)下?lián)苤醒胝{(diào)劑基金。一個(gè)退休人員所撥的錢數(shù)，等于當(dāng)期上解中央調(diào)劑基金的總額除以全國(guó)退休職工人數(shù)。我們現(xiàn)在正在推行這樣一種制度，可以說(shuō)是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌的初級(jí)形式。

（六）實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一收支是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)模式

盡管我們已經(jīng)建立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度，但其力度較小，還不能有效化解養(yǎng)老負(fù)擔(dān)畸輕畸重、養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展不均衡的矛盾。所以，我們應(yīng)當(dāng)在總結(jié)養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一收支，真正實(shí)現(xiàn)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。