高質(zhì)量發(fā)展作為目標體系，不能是一個形而上、大而化的東西，而是必須能讓老百姓切身感受到，讓企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營決策中意識到，讓政府在制定經(jīng)濟政策改革的過程中涉及到，讓政府相關(guān)部門和行業(yè)協(xié)會在開展行業(yè)監(jiān)管、市場監(jiān)管中真正運用到。所以，這個目標體系一定是操作層面可操作、目標層面可明確、交流層面可溝通、政策層面可設(shè)定的，這樣我們才能將其納入到現(xiàn)行的行政管理體系、經(jīng)濟發(fā)展體系、社會發(fā)展體系相關(guān)目標的管理和運行之中。接下來，我們要加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系，開展績效評價和政績考核，進一步完善和創(chuàng)建制度環(huán)境。這樣就形成了高質(zhì)量發(fā)展與現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的良好邏輯關(guān)系：高質(zhì)量發(fā)展是目標，現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是實現(xiàn)目標的支撐手段。目標不能大而化之，必須具有可操作性。手段不能虛，必須有針對性和有效性，從各方面體現(xiàn)出現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的基本要求，支撐高質(zhì)量發(fā)展目標和內(nèi)涵的基本訴求。

三、高質(zhì)量發(fā)展需要應對的風險和難題

我們現(xiàn)在面臨著實現(xiàn)兩個一百年目標的使命，同時也面臨著打好三大攻堅戰(zhàn)的任務。高質(zhì)量發(fā)展需要應對的風險和難題，首先就是擺在全面建成小康社會發(fā)展道路上的三大攻堅戰(zhàn)。在今后三年里，要以高質(zhì)量發(fā)展作為目標和基本統(tǒng)領(lǐng)，重點打好和應對好重大風險化解、精準扶貧、污染防治三大攻堅戰(zhàn)。

（一）打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)

要打好這一攻堅戰(zhàn)，重點是防控好金融風險。金融風險壓力當前表現(xiàn)非常明顯的是債務風險，要有效化解這一風險，一方面要把杠桿的社會債務規(guī)模和杠桿率水平控制在合理范圍之內(nèi)，既不過多也不過少，關(guān)鍵還要優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)和杠桿運用方向。另一方面，要依托好實體經(jīng)濟發(fā)展，使實體經(jīng)濟效率更高、質(zhì)量和效益更好。在實體經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，根本性化解和解決債務風險問題。

在重大風險防范，重點是防范金融風險的要求中，高質(zhì)量發(fā)展要做好以下重要政策安排和應對選擇：一是必須推動實體經(jīng)濟的創(chuàng)新和發(fā)展，堅持服務于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線。高質(zhì)量發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要更加緊密統(tǒng)一起來，特別是供給側(cè)改革，我們不能再僅僅停留在思維上和口號上，必須行動起來，進入到實質(zhì)推行階段。二是要把杠桿風險有效防控好，重點是要做好三個層面的防范，包括金融與實體經(jīng)濟的問題、金融與房地產(chǎn)的問題以及金融系統(tǒng)內(nèi)部的問題。一方面，要去杠桿、控杠桿、穩(wěn)杠桿，另一方面，要實現(xiàn)杠桿的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使有限的杠桿空間更主要集中于實體經(jīng)濟層面，而不是金融系統(tǒng)內(nèi)部、金融與房地產(chǎn)市場的交易內(nèi)部。三是對出現(xiàn)了風險的地區(qū)、領(lǐng)域和企業(yè)，一定要以底線思維作為對風險防范工作的重要指針。風險不是越低越好，也不是越高越好，一定要在一個合理的底線基礎(chǔ)上。沒有達到底線時，要著力于發(fā)展和效率的提高，著力于發(fā)展目標和改革目標的實現(xiàn)。當各項發(fā)展任務出現(xiàn)了一定程度的轉(zhuǎn)向時，也要對在轉(zhuǎn)向過程中所形成的過渡性問題進行有效管控和處置。所以，對于杠桿問題的要求，一是該控的控，該降的降，該穩(wěn)的要穩(wěn)，甚至該加的還要加。二是建立金融與實體經(jīng)濟、金融與房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán)。三是在資金形成層面，更加偏重于股權(quán)資金的有效形成和運用，這就是我們做好重大風險防范，特別是金融風險防范的主要要求。比如說，當我們把主要的精力都用于發(fā)展實體經(jīng)濟時，才能真正意義上形成對質(zhì)量提高的支撐，對生產(chǎn)效率提高的支撐，對企業(yè)效益提升的支撐。這些支撐最終才能夠與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求相統(tǒng)一，形成中國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展的堅強內(nèi)核和重要支撐動力。高質(zhì)量發(fā)展首先要解決的就是這個重大系統(tǒng)性風險防范，其兩個落點是推動發(fā)展和防范風險。

（二）打好精準扶貧攻堅戰(zhàn)

高質(zhì)量發(fā)展要求下的精準扶貧要堅持兩個原則，一是不能是基于破壞性基礎(chǔ)上的一種扶貧、基于過度開放上的一種扶貧或僅僅基于項目投放的一種扶貧；二是要注重因地制宜，激發(fā)老百姓的內(nèi)在提升動力。針對扶貧地區(qū)的資源優(yōu)勢，區(qū)位優(yōu)勢，環(huán)境優(yōu)勢來選擇合適的扶貧項目，針對具體的人采取具體的方式，以最好的具有持久性脫貧能力的手段，來解決人口的脫貧問題。

根據(jù)這個要求，在精準脫貧的情況下，我們要注意以下幾點：一是不能好高騖遠，要先腳踏實地按照現(xiàn)行貧困縣的標準做好扶貧工作。扶貧工作的關(guān)鍵在于脫貧，而不在于把貧困人口的生活水平和工作條件在短時期內(nèi)提升到什么水平。這是由扶貧對象在脫貧以后，通過自己的努力和外部的有效輔助實現(xiàn)的，而不是一種簡單的拉升性的效果。那種拉升性的效果沒有市場基礎(chǔ)和推廣條件，其作用和意義自然大打折扣。所以我們既不降低標準，也不吊高胃口，在此要求下，瞄準特定的貧困群眾，實現(xiàn)精準幫扶。并且，向深度貧困地區(qū)聚焦發(fā)力，激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力。二是要對各項扶貧工作進行科學的考核監(jiān)督，并對扶貧的各項資金進行嚴格的資金監(jiān)管。三是要保護培養(yǎng)好我們的干部。

（三）打好污染防治攻堅戰(zhàn)

在高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)上打好污染防治攻堅戰(zhàn)，有兩個基本要求：一是以人民為中心的發(fā)展思想必須進入到各項經(jīng)濟發(fā)展的核心目標和要求之中。要真正增強人民群眾的幸福感、獲得感，形成人民群眾對工作、生產(chǎn)、生活的滿足感，這是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是我們未來發(fā)展的核心要求。二是以創(chuàng)新為基礎(chǔ)。污染防治工作，不是為了降低我國的產(chǎn)出水平，放慢發(fā)展步伐，抑制經(jīng)濟擴張，降低老百姓的收入。高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵一定是要求在質(zhì)量第一，效益提高的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟保持持續(xù)穩(wěn)定的擴張和發(fā)展。只不過，這個擴張和發(fā)展有了前置條件，有了緊箍咒，有了這樣一個核心載體和要求。污染防治工作就是經(jīng)濟發(fā)展的前置條件，就是高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容，就是我們的生活水平提高所要付出的成本。綠水青山就是金山銀山，要獲得綠水青山，就要放棄一些簡單的物質(zhì)擴張、簡單的生活水平的提高。

在高質(zhì)量發(fā)展的要求下，打好污染防治的攻堅戰(zhàn)，我們還要做好三大重點工作：一是要使主要污染物的排放總量大幅度減少，生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量總體改善。對大氣、土壤、水的各項工作要落到實處。二是要有效調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，加大節(jié)能力度和考核要求。三是要調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)，提升運輸效能和提高運輸?shù)慕M織模式創(chuàng)新。

四、如何形成支撐高質(zhì)量發(fā)展的政策體系

優(yōu)化和完善宏觀調(diào)控和國家治理，推動實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須要堅持“穩(wěn)中求進”這個重要原則，而且要長期堅持下去。“穩(wěn)”是指經(jīng)濟運行態(tài)勢穩(wěn)，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過程穩(wěn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程穩(wěn)。“進”主要是指改革，以及在改革基礎(chǔ)上所形成的經(jīng)濟發(fā)展動力、內(nèi)涵的提升和創(chuàng)新。“穩(wěn)”是“進”的重要前提，“進”是“穩(wěn)”的方向。保持現(xiàn)狀的低水平的“穩(wěn)”不是我們的目標，我們的目標是更高水平的發(fā)展，更大規(guī)模的產(chǎn)出，更可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式，這才是核心。也就是說，高質(zhì)量發(fā)展是“進”的目標，現(xiàn)代化經(jīng)濟體系是“穩(wěn)”的基礎(chǔ)，“進”不可能離開“穩(wěn)”的基礎(chǔ)，而“穩(wěn)”也要匹配“進”這一目標的核心訴求。

在政策運行和設(shè)計以及調(diào)控層面體現(xiàn)出高質(zhì)量發(fā)展的基本要求，重點要在三方面協(xié)調(diào)有序發(fā)力：

第一，在財政政策方面。要堅持積極財政政策的取向不變，調(diào)整優(yōu)化財政的支出結(jié)構(gòu)，確保對于重點領(lǐng)域和項目的支持力度。要壓縮一般性支出，有效加強地方政府債務的管理。根據(jù)這個要求，我們在接下來的工作中，應有效體現(xiàn)以下三個政策取向：第一，財政政策要建立起與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，各項財政支出和稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整，要進一步體現(xiàn)出對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的支撐。第二，財政政策要有效支持和服務于難以獲得市場充足支持的相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)和市場主體，特別是小微企業(yè)。要有效引導市場力量來支撐小微企業(yè)的發(fā)展，構(gòu)建一系列以小微企業(yè)作為服務對象的財政政策引導機制和服務機制。第三，要有效做好基礎(chǔ)設(shè)施和政府的投融資工作。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府公共職能的重要體現(xiàn)，同時也是政府財政支出的重要組成內(nèi)容。我們要努力推動政府各項基礎(chǔ)設(shè)施的有效提升和平穩(wěn)發(fā)展，以此來加強和優(yōu)化政府的投融資結(jié)構(gòu)。

重點要做的工作，就是將現(xiàn)在政府債務的相關(guān)管理進一步調(diào)整和優(yōu)化，具體要實現(xiàn)這樣三個目標：第一，政府債務必須顯化、明確，只能以政府債券的形式來予以體現(xiàn)。第二，相關(guān)市場的協(xié)同力量必須明確邊界，取消政府對市場協(xié)同力量的隱性支持和剛性對付。我們的貨幣當局，相應的央行和金融監(jiān)管部門，要積極支持相應的金融力量來推動和服務于政府的債券發(fā)行工作，一起支持和協(xié)同這樣一個資金力量的發(fā)展工作。第三，關(guān)于積極財政政策方面，要有效盤活政府的存量資產(chǎn)，通過對存量資產(chǎn)的調(diào)整、運用，實現(xiàn)政府財力和資金的靈活運用，避免過大程度的沉淀，導致過量資產(chǎn)風險的形成。關(guān)于穩(wěn)健的貨幣政策方面，要保持中性，也要保持靈活性，要審時度勢，根據(jù)市場環(huán)境的變化，相應調(diào)整貨幣政策的重點、規(guī)模、取向和內(nèi)容。要管住貨幣供給的總閘門，不能過快，但是也要有效滿足市場對于貨幣資金的需求，不能讓市場的資金投送過緊，甚至擠爆一些債務，形成一些所謂的債務違約。要保持貨幣信貸和社會融資規(guī)模的合理、有序增長。同時，要努力保持人民幣的匯率，在合理均衡的水平上基本穩(wěn)定，要促進多層次資本市場的健康發(fā)展，為實體經(jīng)濟提供良好的股權(quán)融資渠道、社會融資渠道、信用融資渠道。在融資渠道形成的情況下，還要讓融資規(guī)模更大，手續(xù)更加方便，成本更加低廉，從而守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，更好地為實體經(jīng)濟服務。

第二，在產(chǎn)業(yè)政策方面。在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策上，要發(fā)揮好政策作用。高質(zhì)量發(fā)展的核心包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，現(xiàn)代化經(jīng)濟體系要應對的重要環(huán)境，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和提升的環(huán)境。從這一點出發(fā)，我們要強化實體經(jīng)濟的吸引力和競爭力，要積極支持和形成實體經(jīng)濟在吸引力和競爭力上的公平。要優(yōu)化存量資源配置，強化創(chuàng)新驅(qū)動，發(fā)揮好消費的基礎(chǔ)性作用，促進有效投資，特別是民間投資的合理增長。

第三，在社會政策方面。高質(zhì)量發(fā)展是以人民為中心的發(fā)展，建立在新發(fā)展理念基礎(chǔ)上的發(fā)展。共享發(fā)展作為高質(zhì)量發(fā)展的核心訴求，是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的核心內(nèi)容，也是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵政策著力點。共享發(fā)展，關(guān)鍵是落在社會政策層面。從社會政策的角度來講，社會政策要更加注重解決一些突出的民生問題。比如，現(xiàn)在反映相對比較強烈的教育上的問題，醫(yī)療上的問題。從這些問題出發(fā)，我們要解決好這樣幾個方面。

一是教育問題。首先要解決的是教育的基本公平，第二要解決的是教育在新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上的基本公平。比如，現(xiàn)在面臨的擇校熱的問題，就是教育不公平的一個基本體現(xiàn)。有些地區(qū)已經(jīng)開始著手解決教育的不公平問題，但有些地區(qū)甚至還在強化教育的不公平性。教育公平是保持社會正常有序流動的基礎(chǔ)。從這一點出發(fā)，高質(zhì)量發(fā)展自然包括教育公平這種基礎(chǔ)公平在內(nèi)，教育越公平，高質(zhì)量發(fā)展的構(gòu)成指標的表現(xiàn)特征就越明確。有些地區(qū)已經(jīng)探索出一些重要成果，比如組建基礎(chǔ)教育集團。在這個集團內(nèi)部，根據(jù)現(xiàn)在的學校水平，將優(yōu)等校、中等校和相對落后校放在一起，然后由政府的公共財政解決標準化學校的硬件建設(shè)問題，確保所有學校的硬件建設(shè)全部都是標準化無差異的。同時，在教育集團內(nèi)部，實現(xiàn)教師輪校輪崗制度，每三到五年輪換一次學校，每次輪換的教師比重應不少于一定的百分比。通過這種方式，來有效實現(xiàn)教育公平。同時，還要將進城務工人員的隨遷子女和家屬，也納入到教育公平的軌道上來，除了極個別城市、極個別原因必須要保留的之外，原則上在基礎(chǔ)教育層面，不能再有對本地居民和進城務工人員子女受教育方面不公平的特征體現(xiàn)。作為高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在特征，這些問題必須要進行解決。