作者：浙江省人大常委會(huì) 沈仁研

發(fā)揮人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度的優(yōu)勢作用，必須不斷創(chuàng)新載體、優(yōu)化平臺、拓寬渠道，與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)人民代表大會(huì)制度在基層的實(shí)踐創(chuàng)新和深化落實(shí)。票決制正是承載著這樣的功能，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一于基層民主政治實(shí)踐，不斷完善基層民主制度，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

“民生實(shí)事項(xiàng)目人大代表票決制”，是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議的基礎(chǔ)上提出民生實(shí)事候選項(xiàng)目，經(jīng)同級人大代表在本級人民代表大會(huì)會(huì)議期間以投票表決方式差額決定正式項(xiàng)目，交由政府組織實(shí)施，并接受代表和人民群眾監(jiān)督的制度。票決制最早于2008年在寧海縣兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索實(shí)行，隨后該縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級全部推開，2012年起在縣本級實(shí)施，省內(nèi)不少地方也借鑒實(shí)行。2017年，浙江省委、省人大在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺相關(guān)文件，全面推行票決制工作。今年浙江11個(gè)設(shè)區(qū)市、89個(gè)縣（市、區(qū)）、907個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)上都實(shí)施了票決制，實(shí)現(xiàn)市縣鄉(xiāng)層面全覆蓋，票決通過項(xiàng)目6575個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)3332億元，“盆景”已經(jīng)成為亮麗的“風(fēng)景”。

一、票決制是以人民為中心的發(fā)展思想在浙江的生動(dòng)實(shí)踐

習(xí)近平總書記指出，以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個(gè)抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)環(huán)節(jié)。以人民為中心，蘊(yùn)含著發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的施政理念，回答了為誰發(fā)展、為何發(fā)展、怎樣發(fā)展的問題。浙江是中國革命紅船的啟航地，是改革開放的先行地，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要萌發(fā)地，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，民主政治建設(shè)領(lǐng)域也要敢為人先、創(chuàng)新載體、善作善成，順應(yīng)人民群眾對美好生活的向往，提高人民群眾的獲得感和滿意度。

追溯票決制的淵源，就是發(fā)端于習(xí)近平同志在浙江工作時(shí)提出的“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制。浙江歷屆黨委、政府高度重視保障改善民生工作。“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制是習(xí)近平同志在浙江工作期間提議并主持建立的。2004年10月，浙江省委、省政府在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定出臺《關(guān)于建立健全為民辦實(shí)事長效機(jī)制的若干意見》，比較系統(tǒng)地提出了涵蓋社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、科教文化等十個(gè)方面重點(diǎn)領(lǐng)域的實(shí)事內(nèi)容，并建立民情反映、民主決策、責(zé)任落實(shí)、督查考核等一系列工作機(jī)制，使為民辦實(shí)事工作制度化、規(guī)范化。習(xí)近平同志多次指出，為民辦實(shí)事，重在落實(shí)，貴在堅(jiān)持。要把群眾的呼聲作為第一信號，問需于民、問計(jì)于民、問情于民，做到讓人民群眾參與，讓人民群眾做主，讓人民群眾受益，讓人民群眾滿意。

可以說，票決制就是“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制的升級版。票決制實(shí)施分為征集、初定，審議、票決，監(jiān)督、評估三個(gè)階段六個(gè)環(huán)節(jié)，由政府主導(dǎo)項(xiàng)目征集，通過人大途徑征集的代表意見建議最終歸集到政府。政府篩選形成候選項(xiàng)目，經(jīng)過黨委常委會(huì)、人大常委會(huì)討論審議后，提交同級人民代表大會(huì)。經(jīng)代表審議和票決后確定正式項(xiàng)目，由政府組織實(shí)施，人大常委會(huì)組織代表開展視察、檢查等活動(dòng)，年中聽取項(xiàng)目進(jìn)展情況，年終開展績效評估和滿意度測評，形成一個(gè)閉環(huán)。在“為民辦實(shí)事”長效機(jī)制的基礎(chǔ)上創(chuàng)新推動(dòng)票決制工作，拓展了社會(huì)主體的參與面，讓黨委、人大、政府和社會(huì)各界都充分參與其中，為黨委、政府科學(xué)民主決策和管理公共事務(wù)搭建了制度載體，為人民群眾參與重大決策與民主監(jiān)督提供了科學(xué)路徑，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及群眾。

理解票決制的核心要義，就是滿足人民日益增長的美好生活需要。進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要，不再局限于物質(zhì)文化方面，而且對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等各方面都提出了更高的要求。浙江多年來堅(jiān)持共享發(fā)展理念，各級財(cái)政新增財(cái)力的三分之二以上必須直接用于解決民生問題，這就要求不僅要把“蛋糕”做大，而且要把“蛋糕”分好，把解決民生的錢用足用好、用在刀刃上。

“群眾想什么，我們就干什么”。雖然票決項(xiàng)目只是政府財(cái)政投入民生領(lǐng)域的一部分，但“錢怎么花、花在哪里最緊要”還是應(yīng)該由人民群眾說了算。特別要抓住群眾關(guān)切的“關(guān)鍵小事”，通過代表票決充分吸收人民群眾的意見建議，使民生實(shí)事項(xiàng)目原先由“政府部門自己定自己辦”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;群眾提、代表決、政府辦、人大評”，實(shí)現(xiàn)政府決策與群眾需求的精準(zhǔn)對接、高度融合，真正把人民群眾所需、所盼、所憂之事辦好，更加廣泛、更多層次地滿足人民群眾的美好生活需要，使群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

把握票決制的實(shí)現(xiàn)路徑，就是以人民民主的方式實(shí)現(xiàn)善治。“人民民主是社會(huì)主義的生命”。黨的十九大報(bào)告提出，要堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國家政治生活和社會(huì)生活之中。人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。票決制巧妙地將民生實(shí)事項(xiàng)目的選定、決議、監(jiān)督、評價(jià)等諸多環(huán)節(jié)引入到人民代表大會(huì)制度軌道上來，充分發(fā)揮人民代表大會(huì)這一民主主渠道作用，是以“看得見、摸得著、可參與”的方式詮釋最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主真諦。票決制既有國家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行票決民主的內(nèi)涵，又兼容社會(huì)主義協(xié)商民主的優(yōu)勢，把票決結(jié)果的剛性與協(xié)商過程的柔性很好地結(jié)合起來，從而擴(kuò)大公民有序政治參與，實(shí)現(xiàn)由“為民做主”向“由民做主”轉(zhuǎn)變。

從項(xiàng)目的征集、初定，到代表審議、票決，再到項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督、評估，人大代表自始至終參與其中；人民群眾通過人大代表會(huì)前走訪、參與意見征集、公告票決結(jié)果、公示項(xiàng)目進(jìn)展情況，增進(jìn)對民生實(shí)事的知曉度和參與度，有助于形成政府、干部和群眾同心合力、創(chuàng)業(yè)干事的良好氛圍。寧海縣力洋鎮(zhèn)在探索之初，將一條長8公里、橫穿4個(gè)行政村和13個(gè)自然村、投資7000多萬元的西倉公路列為票決的民生實(shí)事，不少人大代表和村民自發(fā)踴躍捐款100多萬元，沿線土地全部由村集體無償提供，節(jié)約資金120多萬元，票決后不久很快修成，整個(gè)征地施工全程無障礙。實(shí)踐證明，經(jīng)票決的項(xiàng)目群眾認(rèn)可度高、參與面廣、項(xiàng)目推進(jìn)順利，真正使民生實(shí)事項(xiàng)目成為民生工程、民心工程、和諧工程。

二、票決制是綜合行使人大職權(quán)、規(guī)范代表履職的有效載體

黨的十九大報(bào)告提出，要健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，使各級人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。票決制始終立足于人大法定職能，把行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮人大代表作用，是新時(shí)代健全人民當(dāng)家作主制度體系的有益探索，是做實(shí)人大決定工作、做深監(jiān)督工作、做活代表工作的重要抓手。

票決制以人大行使決定權(quán)的方式賦予民生實(shí)事項(xiàng)目以法定效力。中央明確要求，各級人大要從實(shí)際出發(fā)，討論決定屬于本行政區(qū)域內(nèi)的加強(qiáng)民主法治建設(shè)的重大舉措以及城鎮(zhèn)建設(shè)、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設(shè)項(xiàng)目等重大事項(xiàng)。浙江省委近年來在多個(gè)文件中要求加大票決制工作的推廣力度。《浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例》也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實(shí)行民生實(shí)事工程票決制作出明確規(guī)定?？梢?，推行票決制工作政策明確、于法有據(jù)。從票決制工作的本質(zhì)屬性看，它首先是人大行使重大事項(xiàng)討論決定權(quán)的一種形式，對政府?dāng)M實(shí)施的重大民生工程以票決形成決議決定的方式予以確認(rèn)，賦予相應(yīng)的法定效力，具有政府和社會(huì)一體遵循、確保項(xiàng)目得到實(shí)施的強(qiáng)制性和約束力。

票決制很好地解決了人大決定權(quán)相對弱化、使用頻率過低、范圍過于寬泛等矛盾，使人大決定重大事項(xiàng)更加實(shí)體化、具體化，突出了對政府承諾事項(xiàng)的執(zhí)行力約束。當(dāng)然，票決不是簡單非此即彼的排斥關(guān)系，票決制體現(xiàn)的是“好中選優(yōu)”的理念，因票而“決”，但不能簡單地因票而“否”。

票決制強(qiáng)化了人大依法監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督、有效監(jiān)督的權(quán)威性。人大制度的設(shè)計(jì)原則和基本要求，就是一切國家機(jī)關(guān)和工作人員都要受到制約和監(jiān)督。票決制名為票決，然而票決出民生實(shí)事只是程序上完成項(xiàng)目確定，要真正落地見效必須發(fā)揮好人大的監(jiān)督職能作用，重中之重是做好“實(shí)施篇”的文章。堅(jiān)持“把好事辦實(shí)、把實(shí)事辦好”的目標(biāo)導(dǎo)向，立足于強(qiáng)化人大對政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，賦予人大監(jiān)督更加豐富的法治內(nèi)涵、實(shí)踐價(jià)值和社會(huì)效應(yīng)，避免那些華而不實(shí)、勞民傷財(cái)?shù)?ldquo;形象工程”“政績工程”。堅(jiān)持督要督準(zhǔn)、督有力度的效果導(dǎo)向，把握好人大監(jiān)督覆蓋面廣與監(jiān)督力量有限的矛盾，正視現(xiàn)有力量難以覆蓋所有政府性投資項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)，選取重大民生實(shí)事開展監(jiān)督以縮小監(jiān)督管徑，以小博大，精準(zhǔn)發(fā)力，可以達(dá)到“四兩撥千斤”之功效。

同時(shí)，民生實(shí)事項(xiàng)目是計(jì)劃預(yù)算的重要組成部分，通過對票決項(xiàng)目的跟蹤監(jiān)督，抓住群眾關(guān)切深化財(cái)政預(yù)決算審查監(jiān)督，強(qiáng)化政府性資金的使用績效管理，突出人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的工作導(dǎo)向，拓寬人大代表和人民群眾參與管好“錢袋子”的途徑，讓有限的財(cái)力發(fā)揮出更好的社會(huì)效益。有錢多干事，沒錢巧辦事，盡量少花錢、多辦事?？梢娒裆鷮?shí)事不一定都選取那些投資量大的建設(shè)工程，要堅(jiān)持盡力而為、量力而行，一些群眾普遍關(guān)心的帶有管理性質(zhì)的事項(xiàng)也要積極關(guān)注。如有的縣把綜合治理城區(qū)交通擁堵列為民生實(shí)事，為解決停車難、亂占道問題，推動(dòng)相關(guān)部門劃定公共車位，疏通商戶占道經(jīng)營，花錢不多但百姓受益，實(shí)施效果較好。

票決制有效激發(fā)了人大代表依法履職、主動(dòng)履職、常態(tài)化履職的熱情。人大代表是人民代表大會(huì)的主體，也是推動(dòng)票決制的主體力量。代表能否持續(xù)積極參與票決制工作是票決制取得成效的重要基礎(chǔ)，也是評價(jià)票決制工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。通過票決前的廣泛征集、票決中的充分審議、票決后的跟蹤監(jiān)督，人大代表發(fā)揮著密切聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢作用，在政府與群眾之間架起橋梁紐帶，擴(kuò)大了人民群眾對民生實(shí)事的參與，提高了人民群眾對代表履職的認(rèn)可度。

票決制也為代表閉會(huì)期間有效履職搭建了平臺，使代表活動(dòng)有了實(shí)質(zhì)性載體，人大代表更加自覺主動(dòng)當(dāng)好項(xiàng)目的“調(diào)研員”“監(jiān)督員”“宣傳員”，履職方式由“虛”轉(zhuǎn)“實(shí)”，代表履職熱情進(jìn)一步激發(fā)。項(xiàng)目票決后，各地人大常委會(huì)及專委會(huì)牽頭，實(shí)行“一季一督查、半年一報(bào)告、一年一測評”，同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目將人大代表分成若干代表小組，逐項(xiàng)對口監(jiān)督，通過定期聽取匯報(bào)、實(shí)地視察、督促檢查等方式，結(jié)合提出代表建議和批評意見，及時(shí)向政府有關(guān)部門反映實(shí)施情況，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“事事有監(jiān)督”，進(jìn)度“步步有標(biāo)準(zhǔn)”，代表“人人有任務(wù)”，凝聚社會(huì)各界共同推進(jìn)民生實(shí)事的強(qiáng)大合力。

三、票決制是堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一、完善基層治理體系的重要平臺

黨的十九大報(bào)告提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會(huì)主義民主政治偉大實(shí)踐?；鶎拥膶?shí)踐表明，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度作為堅(jiān)持三者有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度的優(yōu)勢作用，必須不斷創(chuàng)新載體、優(yōu)化平臺、拓寬渠道，與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)人民代表大會(huì)制度在基層的實(shí)踐創(chuàng)新和深化落實(shí)。票決制正是承載著這樣的功能，把三者有機(jī)統(tǒng)一于基層民主政治實(shí)踐，不斷完善基層民主制度，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本確保票決制工作方向。加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是做好票決制工作的根本保證。從各地實(shí)踐看，建立黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督推動(dòng)、政府組織實(shí)施的工作機(jī)制，對于推進(jìn)票決制順利實(shí)施具有重要的牽引作用。黨委要把票決制工作納入重要議事日程，經(jīng)常聽取人大、政府及有關(guān)部門實(shí)施情況匯報(bào)，全面統(tǒng)籌、全程把關(guān)，及時(shí)解決票決制實(shí)施中遇到的重大問題。大部分市縣鄉(xiāng)成立由黨委牽頭，人大、政府及相關(guān)部門參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)和工作落實(shí)，從體制機(jī)制上確保在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展票決制工作。實(shí)踐證明，推進(jìn)票決制工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到票決制實(shí)施的全過程各方面，才能保證票決制工作的正確方向。

以共建共治共享為導(dǎo)向深化票決制工作。票決制依托人民代表大會(huì)制度平臺，發(fā)揮人大代表和人民群眾在民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)參與、群眾自治的良性互動(dòng)。發(fā)揮票決制這一基層民主實(shí)踐載體優(yōu)勢作用，一方面，必須加大對票決制工作的宣傳發(fā)動(dòng)，讓更多人大代表和人民群眾參與項(xiàng)目選定和實(shí)施監(jiān)督，保證人民在日常政治生活中享有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。另一方面，基層人大要圍繞民生實(shí)事開好每年人代會(huì)和組織閉會(huì)期間代表活動(dòng)，把決定和監(jiān)督工作做深做實(shí)，集中精力履行法定職責(zé)。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道的比例不斷提高，如何在街道層面推行民生實(shí)事項(xiàng)目實(shí)施顯得尤為迫切。要加快總結(jié)提煉各地街道的經(jīng)驗(yàn)做法，完善制度規(guī)范，彌補(bǔ)街道一級沒有人民代表大會(huì)的缺陷，擴(kuò)大街道居民的民主參與途徑，把民生實(shí)事在街道層面辦實(shí)辦好。實(shí)踐證明，隨著社會(huì)治理重心向基層下移，票決制作為縣鄉(xiāng)治理模式創(chuàng)新的探索實(shí)踐，在建立多元主體合作、多種方式并舉、多類資源聯(lián)動(dòng)的共治體系，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局中，發(fā)揮著越來越重要的作用。

以提升基層治理法治化水平為目標(biāo)進(jìn)一步拓展票決制工作的實(shí)踐內(nèi)涵?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的顯著特征就是實(shí)現(xiàn)依法治理，構(gòu)建權(quán)力分配合理、職責(zé)清晰明確、高效協(xié)調(diào)運(yùn)行的基層權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。票決制貫穿了黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、公眾參與的權(quán)力運(yùn)行設(shè)計(jì)理念，用法治思維構(gòu)建新型的基層治理體系，用法治方式規(guī)范基層治理主體之間的關(guān)系，使黨委、人大、政府的角色定位更加明確，職責(zé)邊界和事權(quán)劃分更加清晰，有利于解決基層治理主體“缺位”“越位”“錯(cuò)位”的問題。在發(fā)揮票決制功效、盯緊民生“關(guān)鍵小事”的同時(shí)，要密切關(guān)注基層執(zhí)法不作為、亂作為等現(xiàn)象，加強(qiáng)對憲法和法律法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督，特別是基層人大和代表要及時(shí)反映法律法規(guī)實(shí)施中遇到的問題，推動(dòng)法律法規(guī)修改完善，維護(hù)法制統(tǒng)一。實(shí)踐證明，法治是實(shí)現(xiàn)基層治理的有效方式和努力方向，推進(jìn)票決制實(shí)施也必須把握好“依法”二字，只有堅(jiān)持在法治的軌道上進(jìn)行，才能保持票決制工作的持久生命力。