作者：浙江省人大常委會 沈仁研

發(fā)揮人民代表大會制度作為根本政治制度的優(yōu)勢作用，必須不斷創(chuàng)新載體、優(yōu)化平臺、拓寬渠道，與時俱進推動人民代表大會制度在基層的實踐創(chuàng)新和深化落實。票決制正是承載著這樣的功能，把黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一于基層民主政治實踐，不斷完善基層民主制度，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

“民生實事項目人大代表票決制”，是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議的基礎(chǔ)上提出民生實事候選項目，經(jīng)同級人大代表在本級人民代表大會會議期間以投票表決方式差額決定正式項目，交由政府組織實施，并接受代表和人民群眾監(jiān)督的制度。票決制最早于2008年在寧海縣兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索實行，隨后該縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級全部推開，2012年起在縣本級實施，省內(nèi)不少地方也借鑒實行。2017年，浙江省委、省人大在總結(jié)各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上出臺相關(guān)文件，全面推行票決制工作。今年浙江11個設(shè)區(qū)市、89個縣（市、區(qū)）、907個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會上都實施了票決制，實現(xiàn)市縣鄉(xiāng)層面全覆蓋，票決通過項目6575個，累計投資額達3332億元，“盆景”已經(jīng)成為亮麗的“風景”。

一、票決制是以人民為中心的發(fā)展思想在浙江的生動實踐

習近平總書記指出，以人民為中心的發(fā)展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環(huán)節(jié)，而要體現(xiàn)在經(jīng)濟社會發(fā)展各個環(huán)節(jié)。以人民為中心，蘊含著發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的施政理念，回答了為誰發(fā)展、為何發(fā)展、怎樣發(fā)展的問題。浙江是中國革命紅船的啟航地，是改革開放的先行地，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要萌發(fā)地，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，民主政治建設(shè)領(lǐng)域也要敢為人先、創(chuàng)新載體、善作善成，順應人民群眾對美好生活的向往，提高人民群眾的獲得感和滿意度。

追溯票決制的淵源，就是發(fā)端于習近平同志在浙江工作時提出的“為民辦實事”長效機制。浙江歷屆黨委、政府高度重視保障改善民生工作。“為民辦實事”長效機制是習近平同志在浙江工作期間提議并主持建立的。2004年10月，浙江省委、省政府在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定出臺《關(guān)于建立健全為民辦實事長效機制的若干意見》，比較系統(tǒng)地提出了涵蓋社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、科教文化等十個方面重點領(lǐng)域的實事內(nèi)容，并建立民情反映、民主決策、責任落實、督查考核等一系列工作機制，使為民辦實事工作制度化、規(guī)范化。習近平同志多次指出，為民辦實事，重在落實，貴在堅持。要把群眾的呼聲作為第一信號，問需于民、問計于民、問情于民，做到讓人民群眾參與，讓人民群眾做主，讓人民群眾受益，讓人民群眾滿意。

可以說，票決制就是“為民辦實事”長效機制的升級版。票決制實施分為征集、初定，審議、票決，監(jiān)督、評估三個階段六個環(huán)節(jié)，由政府主導項目征集，通過人大途徑征集的代表意見建議最終歸集到政府。政府篩選形成候選項目，經(jīng)過黨委常委會、人大常委會討論審議后，提交同級人民代表大會。經(jīng)代表審議和票決后確定正式項目，由政府組織實施，人大常委會組織代表開展視察、檢查等活動，年中聽取項目進展情況，年終開展績效評估和滿意度測評，形成一個閉環(huán)。在“為民辦實事”長效機制的基礎(chǔ)上創(chuàng)新推動票決制工作，拓展了社會主體的參與面，讓黨委、人大、政府和社會各界都充分參與其中，為黨委、政府科學民主決策和管理公共事務搭建了制度載體，為人民群眾參與重大決策與民主監(jiān)督提供了科學路徑，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及群眾。

理解票決制的核心要義，就是滿足人民日益增長的美好生活需要。進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要，不再局限于物質(zhì)文化方面，而且對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等各方面都提出了更高的要求。浙江多年來堅持共享發(fā)展理念，各級財政新增財力的三分之二以上必須直接用于解決民生問題，這就要求不僅要把“蛋糕”做大，而且要把“蛋糕”分好，把解決民生的錢用足用好、用在刀刃上。

“群眾想什么，我們就干什么”。雖然票決項目只是政府財政投入民生領(lǐng)域的一部分，但“錢怎么花、花在哪里最緊要”還是應該由人民群眾說了算。特別要抓住群眾關(guān)切的“關(guān)鍵小事”，通過代表票決充分吸收人民群眾的意見建議，使民生實事項目原先由“政府部門自己定自己辦”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;群眾提、代表決、政府辦、人大評”，實現(xiàn)政府決策與群眾需求的精準對接、高度融合，真正把人民群眾所需、所盼、所憂之事辦好，更加廣泛、更多層次地滿足人民群眾的美好生活需要，使群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。

把握票決制的實現(xiàn)路徑，就是以人民民主的方式實現(xiàn)善治。“人民民主是社會主義的生命”。黨的十九大報告提出，要堅持人民當家作主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中。人民代表大會制度是人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式。票決制巧妙地將民生實事項目的選定、決議、監(jiān)督、評價等諸多環(huán)節(jié)引入到人民代表大會制度軌道上來，充分發(fā)揮人民代表大會這一民主主渠道作用，是以“看得見、摸得著、可參與”的方式詮釋最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主真諦。票決制既有國家權(quán)力機關(guān)實行票決民主的內(nèi)涵，又兼容社會主義協(xié)商民主的優(yōu)勢，把票決結(jié)果的剛性與協(xié)商過程的柔性很好地結(jié)合起來，從而擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)由“為民做主”向“由民做主”轉(zhuǎn)變。

從項目的征集、初定，到代表審議、票決，再到項目實施的監(jiān)督、評估，人大代表自始至終參與其中；人民群眾通過人大代表會前走訪、參與意見征集、公告票決結(jié)果、公示項目進展情況，增進對民生實事的知曉度和參與度，有助于形成政府、干部和群眾同心合力、創(chuàng)業(yè)干事的良好氛圍。寧?？h力洋鎮(zhèn)在探索之初，將一條長8公里、橫穿4個行政村和13個自然村、投資7000多萬元的西倉公路列為票決的民生實事，不少人大代表和村民自發(fā)踴躍捐款100多萬元，沿線土地全部由村集體無償提供，節(jié)約資金120多萬元，票決后不久很快修成，整個征地施工全程無障礙。實踐證明，經(jīng)票決的項目群眾認可度高、參與面廣、項目推進順利，真正使民生實事項目成為民生工程、民心工程、和諧工程。

二、票決制是綜合行使人大職權(quán)、規(guī)范代表履職的有效載體

黨的十九大報告提出，要健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關(guān)。票決制始終立足于人大法定職能，把行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機結(jié)合起來，充分發(fā)揮人大代表作用，是新時代健全人民當家作主制度體系的有益探索，是做實人大決定工作、做深監(jiān)督工作、做活代表工作的重要抓手。

票決制以人大行使決定權(quán)的方式賦予民生實事項目以法定效力。中央明確要求，各級人大要從實際出發(fā)，討論決定屬于本行政區(qū)域內(nèi)的加強民主法治建設(shè)的重大舉措以及城鎮(zhèn)建設(shè)、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設(shè)項目等重大事項。浙江省委近年來在多個文件中要求加大票決制工作的推廣力度?！墩憬∴l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大實行民生實事工程票決制作出明確規(guī)定?？梢?，推行票決制工作政策明確、于法有據(jù)。從票決制工作的本質(zhì)屬性看，它首先是人大行使重大事項討論決定權(quán)的一種形式，對政府擬實施的重大民生工程以票決形成決議決定的方式予以確認，賦予相應的法定效力，具有政府和社會一體遵循、確保項目得到實施的強制性和約束力。

票決制很好地解決了人大決定權(quán)相對弱化、使用頻率過低、范圍過于寬泛等矛盾，使人大決定重大事項更加實體化、具體化，突出了對政府承諾事項的執(zhí)行力約束。當然，票決不是簡單非此即彼的排斥關(guān)系，票決制體現(xiàn)的是“好中選優(yōu)”的理念，因票而“決”，但不能簡單地因票而“否”。

票決制強化了人大依法監(jiān)督、精準監(jiān)督、有效監(jiān)督的權(quán)威性。人大制度的設(shè)計原則和基本要求，就是一切國家機關(guān)和工作人員都要受到制約和監(jiān)督。票決制名為票決，然而票決出民生實事只是程序上完成項目確定，要真正落地見效必須發(fā)揮好人大的監(jiān)督職能作用，重中之重是做好“實施篇”的文章。堅持“把好事辦實、把實事辦好”的目標導向，立足于強化人大對政府權(quán)力運行的監(jiān)督制約，賦予人大監(jiān)督更加豐富的法治內(nèi)涵、實踐價值和社會效應，避免那些華而不實、勞民傷財?shù)?ldquo;形象工程”“政績工程”。堅持督要督準、督有力度的效果導向，把握好人大監(jiān)督覆蓋面廣與監(jiān)督力量有限的矛盾，正視現(xiàn)有力量難以覆蓋所有政府性投資項目的現(xiàn)實，選取重大民生實事開展監(jiān)督以縮小監(jiān)督管徑，以小博大，精準發(fā)力，可以達到“四兩撥千斤”之功效。

同時，民生實事項目是計劃預算的重要組成部分，通過對票決項目的跟蹤監(jiān)督，抓住群眾關(guān)切深化財政預決算審查監(jiān)督，強化政府性資金的使用績效管理，突出人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的工作導向，拓寬人大代表和人民群眾參與管好“錢袋子”的途徑，讓有限的財力發(fā)揮出更好的社會效益。有錢多干事，沒錢巧辦事，盡量少花錢、多辦事?？梢娒裆鷮嵤虏灰欢ǘ歼x取那些投資量大的建設(shè)工程，要堅持盡力而為、量力而行，一些群眾普遍關(guān)心的帶有管理性質(zhì)的事項也要積極關(guān)注。如有的縣把綜合治理城區(qū)交通擁堵列為民生實事，為解決停車難、亂占道問題，推動相關(guān)部門劃定公共車位，疏通商戶占道經(jīng)營，花錢不多但百姓受益，實施效果較好。

票決制有效激發(fā)了人大代表依法履職、主動履職、常態(tài)化履職的熱情。人大代表是人民代表大會的主體，也是推動票決制的主體力量。代表能否持續(xù)積極參與票決制工作是票決制取得成效的重要基礎(chǔ)，也是評價票決制工作的重要標準。通過票決前的廣泛征集、票決中的充分審議、票決后的跟蹤監(jiān)督，人大代表發(fā)揮著密切聯(lián)系人民群眾的優(yōu)勢作用，在政府與群眾之間架起橋梁紐帶，擴大了人民群眾對民生實事的參與，提高了人民群眾對代表履職的認可度。

票決制也為代表閉會期間有效履職搭建了平臺，使代表活動有了實質(zhì)性載體，人大代表更加自覺主動當好項目的“調(diào)研員”“監(jiān)督員”“宣傳員”，履職方式由“虛”轉(zhuǎn)“實”，代表履職熱情進一步激發(fā)。項目票決后，各地人大常委會及專委會牽頭，實行“一季一督查、半年一報告、一年一測評”，同時根據(jù)項目將人大代表分成若干代表小組，逐項對口監(jiān)督，通過定期聽取匯報、實地視察、督促檢查等方式，結(jié)合提出代表建議和批評意見，及時向政府有關(guān)部門反映實施情況，實現(xiàn)項目“事事有監(jiān)督”，進度“步步有標準”，代表“人人有任務”，凝聚社會各界共同推進民生實事的強大合力。

三、票決制是堅持三者有機統(tǒng)一、完善基層治理體系的重要平臺

黨的十九大報告提出，黨的領(lǐng)導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐?；鶎拥膶嵺`表明，發(fā)揮人民代表大會制度作為堅持三者有機統(tǒng)一的根本政治制度的優(yōu)勢作用，必須不斷創(chuàng)新載體、優(yōu)化平臺、拓寬渠道，與時俱進推動人民代表大會制度在基層的實踐創(chuàng)新和深化落實。票決制正是承載著這樣的功能，把三者有機統(tǒng)一于基層民主政治實踐，不斷完善基層民主制度，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

以堅持黨的領(lǐng)導為根本確保票決制工作方向。加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，是做好票決制工作的根本保證。從各地實踐看，建立黨委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、人大監(jiān)督推動、政府組織實施的工作機制，對于推進票決制順利實施具有重要的牽引作用。黨委要把票決制工作納入重要議事日程，經(jīng)常聽取人大、政府及有關(guān)部門實施情況匯報，全面統(tǒng)籌、全程把關(guān)，及時解決票決制實施中遇到的重大問題。大部分市縣鄉(xiāng)成立由黨委牽頭，人大、政府及相關(guān)部門參與的領(lǐng)導小組，加強溝通協(xié)調(diào)和工作落實，從體制機制上確保在黨委的領(lǐng)導下開展票決制工作。實踐證明，推進票決制工作必須堅持黨的領(lǐng)導，發(fā)揮好黨委統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，把黨的領(lǐng)導貫徹落實到票決制實施的全過程各方面，才能保證票決制工作的正確方向。

以共建共治共享為導向深化票決制工作。票決制依托人民代表大會制度平臺，發(fā)揮人大代表和人民群眾在民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面的作用，實現(xiàn)政府治理和社會參與、群眾自治的良性互動。發(fā)揮票決制這一基層民主實踐載體優(yōu)勢作用，一方面，必須加大對票決制工作的宣傳發(fā)動，讓更多人大代表和人民群眾參與項目選定和實施監(jiān)督，保證人民在日常政治生活中享有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利。另一方面，基層人大要圍繞民生實事開好每年人代會和組織閉會期間代表活動，把決定和監(jiān)督工作做深做實，集中精力履行法定職責。隨著城市化進程的不斷推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道的比例不斷提高，如何在街道層面推行民生實事項目實施顯得尤為迫切。要加快總結(jié)提煉各地街道的經(jīng)驗做法，完善制度規(guī)范，彌補街道一級沒有人民代表大會的缺陷，擴大街道居民的民主參與途徑，把民生實事在街道層面辦實辦好。實踐證明，隨著社會治理重心向基層下移，票決制作為縣鄉(xiāng)治理模式創(chuàng)新的探索實踐，在建立多元主體合作、多種方式并舉、多類資源聯(lián)動的共治體系，打造共建共治共享的社會治理格局中，發(fā)揮著越來越重要的作用。

以提升基層治理法治化水平為目標進一步拓展票決制工作的實踐內(nèi)涵?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，推進基層治理現(xiàn)代化的顯著特征就是實現(xiàn)依法治理，構(gòu)建權(quán)力分配合理、職責清晰明確、高效協(xié)調(diào)運行的基層權(quán)力運行機制。票決制貫穿了黨委決策、人大決定、政府執(zhí)行、公眾參與的權(quán)力運行設(shè)計理念，用法治思維構(gòu)建新型的基層治理體系，用法治方式規(guī)范基層治理主體之間的關(guān)系，使黨委、人大、政府的角色定位更加明確，職責邊界和事權(quán)劃分更加清晰，有利于解決基層治理主體“缺位”“越位”“錯位”的問題。在發(fā)揮票決制功效、盯緊民生“關(guān)鍵小事”的同時，要密切關(guān)注基層執(zhí)法不作為、亂作為等現(xiàn)象，加強對憲法和法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督，特別是基層人大和代表要及時反映法律法規(guī)實施中遇到的問題，推動法律法規(guī)修改完善，維護法制統(tǒng)一。實踐證明，法治是實現(xiàn)基層治理的有效方式和努力方向，推進票決制實施也必須把握好“依法”二字，只有堅持在法治的軌道上進行，才能保持票決制工作的持久生命力。