二、生態(tài)文明建設(shè)成效與突出問題

（一）生態(tài)文明建設(shè)成效顯著

第一，人與自然日益和諧，生態(tài)系統(tǒng)趨向穩(wěn)定。五年來，我們加強(qiáng)了生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)。比如，全面劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，森林面積增加1.63億畝；耕地輪作休耕試點(diǎn)面積增加到3000萬畝；加強(qiáng)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理；沙化土地面積年均縮減近2000平方公里；擴(kuò)大濕地保護(hù)和恢復(fù)范圍，深化國家公園體制改革試點(diǎn)。保護(hù)好土地、森林、草原和濕地，就會(huì)使生物多樣性的保護(hù)水平全面提升，生態(tài)系統(tǒng)趨向穩(wěn)定。這是一個(gè)巨大的可喜的成績。

第二，著力治理環(huán)境污染，制定實(shí)施大氣、水、土壤污染防治三個(gè)“十條”。特別是重拳整治大氣污染，重點(diǎn)地區(qū)細(xì)顆粒物（PM2.5）平均濃度下降30%以上。加強(qiáng)散煤治理，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)節(jié)能減排，71%的煤電機(jī)組實(shí)現(xiàn)超低排放。優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，煤炭消費(fèi)比重下降8.1個(gè)百分點(diǎn)，清潔能源消費(fèi)比重提高6.3個(gè)百分點(diǎn)。提高燃油品質(zhì)，淘汰黃標(biāo)車和老舊車2000多萬輛。加強(qiáng)重點(diǎn)流域海域水污染防治，化肥農(nóng)藥使用量實(shí)現(xiàn)零增長。從這方面看，我們是下了大決心，做了很多努力，有效遏制了環(huán)境惡化的勢頭。

第三，綠色發(fā)展，資源節(jié)約，引領(lǐng)全球。全社會(huì)研發(fā)投入年均增長11%，高技術(shù)制造業(yè)年均增長11.7%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗、水耗均下降20%以上。全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任、中國氣候變化事務(wù)特別代表解振華說，最近20年，我國累計(jì)節(jié)能量占全球總節(jié)能量的58%，可再生能源裝機(jī)容量占全球25%左右，最近這幾年的增量部分占全球40%左右。我國在節(jié)能增效、發(fā)展可再生能源方面取得了非常大的進(jìn)展，得到了國際社會(huì)充分肯定。

（二）我國生態(tài)文明建設(shè)突出問題

黨的十九大報(bào)告明確指出，必須清醒看到，我們的工作還存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)的突出問題，主要有五點(diǎn)，即，資源環(huán)境約束、生態(tài)系統(tǒng)退化限制、法律制度體系不健全、行政分割制約和生態(tài)文明理念還不夠強(qiáng)。具體來看：

第一，資源環(huán)境約束問題。首先，資源約束。我國地大物博、資源豐富，但由于人口基數(shù)大，人均資源占有量就相對(duì)不足。比如土地資源，我國特殊的地理環(huán)境決定了我國2/3的陸地領(lǐng)土是山地，可利用土地面積非常有限，人均耕地不到世界平均水平的1/2。同樣，人均水資源也不足世界人均水資源占有量的1/3。這是我國的資源形勢。所以，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中，能耗每下降一個(gè)百分點(diǎn)，都需要我們付出相當(dāng)大的努力和代價(jià)。可見，資源有限性是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)較大約束力。

其次，環(huán)境污染約束?？諝馕廴?，在人口高度集中的大城市仍是一個(gè)比較突出的問題?！?016中國環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，全國338個(gè)地級(jí)及以上城市中，有84個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，平均超標(biāo)天數(shù)比例為21.2%；有32個(gè)城市重度及以上污染天數(shù)超過30天。另外，水污染的問題也很嚴(yán)峻。2016年，全國地表水1940個(gè)評(píng)價(jià)、考核、排名斷面（點(diǎn)位）中，V類和劣V類分別占6.9%和8.6%；6124個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)中，水質(zhì)為較差級(jí)和極差級(jí)的監(jiān)測點(diǎn)各占45.4%和14.7%。474個(gè)城市（區(qū)縣）開展了降水監(jiān)測，酸雨城市比例為19.8%。地下水的污染是我們看不見的，這個(gè)治理起來更困難。

第二，生態(tài)系統(tǒng)退化限制問題。前些年，包括林地、草地、水域及濕地、荒漠、沙地、裸地在內(nèi)的生態(tài)用地面積持續(xù)下降，土壤侵蝕以及土地荒漠化、沙化的面積也比較大。根據(jù)2014年公布的數(shù)據(jù)，全國森林覆蓋率為21.63%，是全球平均水平的2/3，人均森林面積不足世界人均的1/4。這些問題反映了生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢。我們要通過生態(tài)文明建設(shè)，讓生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)起來，這個(gè)任務(wù)還是非常艱巨的。另外，生態(tài)系統(tǒng)的退化，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生非常大的限制性。

第三，法律制度體系還需要完善，主要體現(xiàn)在三個(gè)層面，從生態(tài)環(huán)境源頭保護(hù)來看，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、自然生態(tài)空間權(quán)屬還不清晰，權(quán)責(zé)還不明確，這不僅嚴(yán)重影響資源利用和環(huán)境保護(hù)，還使市場不能充分發(fā)揮作用。從經(jīng)濟(jì)制度來看，對(duì)于造成資源浪費(fèi)、環(huán)境污染的市場主體如何進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，還沒有完整的制度化設(shè)計(jì)；對(duì)于跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度也缺乏穩(wěn)定的常態(tài)化制度設(shè)計(jì)，缺乏體現(xiàn)區(qū)域生態(tài)正義與生態(tài)公平的經(jīng)濟(jì)制度安排。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程來看，需要明確各級(jí)地方政府、各類市場主體的生態(tài)權(quán)利、生態(tài)責(zé)任，全面完善和落實(shí)損害賠償、責(zé)任追究、環(huán)境治理和環(huán)境修復(fù)等法規(guī)制度。

第四，行政分割制約問題。一方面，生態(tài)系統(tǒng)空間與行政區(qū)域往往并不匹配。比如，長江流域、黃河流域就橫跨了好幾個(gè)省、市、自治區(qū)。這樣的話，如果從行政區(qū)域的角度進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃設(shè)計(jì)、開發(fā)管理、評(píng)價(jià)考核，那么區(qū)域生態(tài)的公平與正義就得不到體現(xiàn)。另一方面，同一行政區(qū)域內(nèi)部，各主管部門之間的各行其是、各自為政，造成生態(tài)文明建設(shè)尤其是環(huán)境、資源保護(hù)的不協(xié)調(diào)。所以，當(dāng)前這種行政分割的治理模式已不再適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的形勢，而新組建的自然資源部和生態(tài)環(huán)境部將有利于生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)。

第五，生態(tài)文明理念還未真正落實(shí)社會(huì)發(fā)展的各方面和全過程。過去那種資源消耗型的傳統(tǒng)發(fā)展思路仍根深蒂固，個(gè)別地方一說到建設(shè)就是占用耕地，集約化、綠色化、內(nèi)涵化發(fā)展理念還不夠深入。還有，企業(yè)和社會(huì)組織生態(tài)文明建設(shè)積極性不高，公眾參與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)不夠程序化、具體化，公眾生態(tài)行為、綠色生活方式普及、深化程度較低。比如說，垃圾分類還沒有深入到每一個(gè)人、每一個(gè)家庭、每一個(gè)社區(qū)。有媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在北京分類垃圾桶常見，但多數(shù)人并未實(shí)行垃圾分類。這說明我們的生態(tài)文明理念還不夠強(qiáng)，還沒有落實(shí)到我們的行為中。所以，我們要大力培育和踐行生態(tài)文明理念，讓生態(tài)文明理念真正落實(shí)到社會(huì)發(fā)展的各方面和全過程。