“最多跑一次”改革的內(nèi)涵與本質(zhì)

記者：“最多跑一次”改革，是當(dāng)年習(xí)近平同志在浙江工作時(shí)大力倡導(dǎo)的機(jī)關(guān)效能建設(shè)的深化；是“四張清單一張網(wǎng)”改革的再推進(jìn)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的制度供給、政府“放管服”改革的重要內(nèi)容；是以人民為中心發(fā)展思想的浙江探索與實(shí)踐。“最多跑一次”改革得到了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議的肯定，并被寫進(jìn)了今年的政府工作報(bào)告。作為長(zhǎng)期研究行政體制改革的專家，您認(rèn)為“最多跑一次”改革的本質(zhì)是什么？

許耀桐：“最多跑一次”是指企業(yè)和群眾到政府辦事“一次辦結(jié)”甚至“零上門”。“最多跑一次”這句話非常通俗、形象，而且十分提氣、響亮。我關(guān)注“最多跑一次”改革已有一段時(shí)間了。我認(rèn)為，實(shí)行“最多跑一次”改革，是浙江省深入貫徹落實(shí)習(xí)近平同志以人民為中心的發(fā)展思想的具體行動(dòng)，是新時(shí)代深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“放管服”改革，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要抓手，是堅(jiān)定不移貫徹“八八戰(zhàn)略”、再創(chuàng)浙江體制機(jī)制新優(yōu)勢(shì)的重大創(chuàng)新。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議上指出，要推出一批能叫得響、立得住、群眾認(rèn)可的硬招實(shí)招，處理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的關(guān)系，突破“中梗阻”，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。因此，“最多跑一次”在行政體制改革方面具有重大意義，它的本質(zhì)就是一場(chǎng)深刻的革命，在于提供高效率、高標(biāo)準(zhǔn)、高品質(zhì)的政務(wù)服務(wù)，徹底碾壓了衙門作風(fēng)，密切了官民關(guān)系，政府辦事部門和人民群眾之間的隔閡和鴻溝從此被填平了。

我們可以簡(jiǎn)要回顧一下，發(fā)端于上世紀(jì)90年代末的行政審批制度改革，是針對(duì)傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制行政管理領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格審批造成的體制性障礙，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)。自國(guó)務(wù)院成立行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組啟動(dòng)行政審批制度改革以來，十多年間在國(guó)家層面已取消2600多項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，調(diào)整、下放的行政審批項(xiàng)目達(dá)440多項(xiàng)，取得了可喜的成果，非行政許可審批則成為了歷史。的確，在行政審批制度改革的大潮中，浙江成為排頭兵。不過，這樣的行政審批制度改革，雖然大大地減少了審批的事項(xiàng)，減輕了單位和個(gè)人的負(fù)擔(dān)，但是真正要辦起事來，還談不上簡(jiǎn)明、便捷、快速，提高政府的行政效率還有很大的改進(jìn)空間?，F(xiàn)在的“最多跑一次”改革，主要在提高政府的行政效率、取得良好的辦事效果上下功夫。

記者：在您看來，“最多跑一次”改革，跟以往的行政審批制度改革有什么不同？

許耀桐：它和以往的行政審批制度改革的不同之處主要在于：一是改革理念不同。改革“以辦事便利為導(dǎo)向”，政府的領(lǐng)導(dǎo)親自去體驗(yàn)政務(wù)服務(wù)，把改革方案落實(shí)到如何增強(qiáng)企業(yè)和群眾辦事的便利化程度上，實(shí)實(shí)在在地提升人民群眾的獲得感。二是改革力度不同。從中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次強(qiáng)調(diào)“放管服”改革的重要性，出臺(tái)多份重磅文件指導(dǎo)改革，到浙江省領(lǐng)導(dǎo)同志主抓改革，努力把“最多跑一次”改革打造成浙江全面深化改革的一塊金字招牌。浙江各地各部門按照省政府《加快推進(jìn)“最多跑一次”改革實(shí)施方案》給出時(shí)間表、路線圖和任務(wù)書，在全省縱深推進(jìn)，勢(shì)如破竹。三是改革條件不同。以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等為代表的新一代信息科技釋放的“技術(shù)紅利”，為改革提供技術(shù)保障，將“互聯(lián)網(wǎng)＋”運(yùn)用于政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新，如構(gòu)建政府信息共享的政務(wù)云平臺(tái)打通“部門壁壘”，用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)不同部門異構(gòu)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，群眾使用移動(dòng)服務(wù)端APP隨時(shí)辦理業(yè)務(wù)等。四是改革方式不同。從以往“單一部門式”的行政審批制度改革轉(zhuǎn)變?yōu)榭绮块T、整體性、協(xié)同性、系統(tǒng)性改革，由以往政府部門“各自為政”進(jìn)行簡(jiǎn)政放權(quán)改革到跨部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作，并聯(lián)審批、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、全程代辦等，為群眾和企業(yè)提供高效集成的政務(wù)服務(wù)，以數(shù)據(jù)“多跑路”換來群眾和企業(yè)“跑一次”。

“最多跑一次”改革推動(dòng)行政體制改革的深化

記者：“最多跑一次”改革與行政體制改革有何內(nèi)在的聯(lián)系？

許耀桐：隨著近代以來的社會(huì)變遷和時(shí)代發(fā)展，行政體制改革必然發(fā)生。迄今為止，數(shù)得上來的重大的、具有革命性的行政體制改革有三次。第一次，從18世紀(jì)50年代開始，主要以英國(guó)制定公務(wù)員考試和擇優(yōu)錄用的制度為標(biāo)志，以及韋伯強(qiáng)調(diào)行政科層制和須遵從法規(guī)、實(shí)行法治，突出了依法行政。第二次，從上世紀(jì)50年代開始，西方國(guó)家發(fā)起了“新公共行政運(yùn)動(dòng)”，強(qiáng)調(diào)政府也要按照市場(chǎng)規(guī)律，講成本，強(qiáng)調(diào)管理的成效，注重市場(chǎng)導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向。第三次，從上世紀(jì)90年代中期開始，提倡“新公共服務(wù)”，塑造服務(wù)型政府，改變了政府漠視公民權(quán)利的弊端，強(qiáng)調(diào)“公民至上”“公益至上”，突出了以人為本。

“最多跑一次”改革要解決的問題，就是行政體制改革要達(dá)到法治、效率和服務(wù)的根本目的，代表著正確的方向。具體地說，在我國(guó)要深化行政體制改革，必須以轉(zhuǎn)變政府職能為抓手?，F(xiàn)在通過“最多跑一次”來倒逼政府部門減權(quán)、放權(quán)、治權(quán)，從制度、政策、環(huán)境等方面優(yōu)化政務(wù)服務(wù)供給，倒逼政府效能和作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府流程再造、服務(wù)理念革新、行政方式轉(zhuǎn)變、組織機(jī)構(gòu)優(yōu)化、管理機(jī)制創(chuàng)新和服務(wù)能力提升。事實(shí)表明，“最多跑一次”改革已成為我國(guó)深化行政體制改革內(nèi)在的、最強(qiáng)大的推進(jìn)器，成為引領(lǐng)行政體制改革的標(biāo)幟。

記者：在“最多跑一次”改革的探索與實(shí)踐中，有可能會(huì)遇到優(yōu)化辦事流程與中央政府部門規(guī)章發(fā)生矛盾的情況，您認(rèn)為如何協(xié)調(diào)這種關(guān)系？

許耀桐：毋庸置疑，當(dāng)前我國(guó)行政領(lǐng)域的立法工作存在著滯后于行政體制改革需要的狀況。地方政府在改革中，難免會(huì)遇到改革新舉措與上位法相矛盾，或與中央政府部門規(guī)章相沖突的情況，處置不好的話，容易使改革舉措得不到支撐，虎頭蛇尾，難以持續(xù)。

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。“最多跑一次”改革中遇到的一些創(chuàng)新舉措如果與中央政府部門規(guī)章發(fā)生矛盾的問題，應(yīng)及時(shí)總結(jié)相關(guān)案例，由省政府主導(dǎo)，并攜職能部門與相關(guān)國(guó)家部委建立跨層級(jí)跨部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制、溝通交流機(jī)制、業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制，以更加主動(dòng)、更大勇氣和更多智慧化解矛盾，為改革鋪路。

“最多跑一次”改革的著力點(diǎn)和主攻方向

記者：“最多跑一次”改革實(shí)施一年多來，勢(shì)如破竹，成效顯著，但也面臨著一些難點(diǎn)和堵點(diǎn)，您認(rèn)為首先要解決的是什么？

許耀桐：這是一個(gè)大問題，有必要先了解和弄清楚當(dāng)代行政體制改革的特點(diǎn)。我曾經(jīng)在1998年發(fā)表的《變革時(shí)期的公共行政：改革與發(fā)展》一文中，把政府的行政發(fā)展分為不同的階段?，F(xiàn)在可以進(jìn)一步確立為三個(gè)階段：一是農(nóng)業(yè)社會(huì)的“手工化行政”；二是工業(yè)社會(huì)的“半機(jī)械化行政”；三是高科技和信息社會(huì)的“智能化行政”。手工化行政的特點(diǎn)就是只靠人，沒有什么技術(shù)含量；半機(jī)械化行政要用到電話、電報(bào)、傳真、錄音等，就有了相當(dāng)?shù)募夹g(shù)含量；智能化行政依靠互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)庫、云計(jì)算、信息平臺(tái)等，則完全被技術(shù)含量所覆蓋。因此，當(dāng)前實(shí)施行政體制改革，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”，首先要解決的難點(diǎn)和堵點(diǎn)問題，就是提高信息化的整體水平，充分滿足“最多跑一次”改革的技術(shù)要求和條件。加快開發(fā)綜合受理專用平臺(tái)、電子證照庫平臺(tái)、信息共享平臺(tái)、電子監(jiān)察平臺(tái)等，為“最多跑一次”改革提供全方位的技術(shù)支撐。

但是，“最多跑一次”改革絕不只是單純的技術(shù)問題，更重要的是受到行政體制的制約和影響。因此，在技術(shù)發(fā)展和條件具備之后，還要推進(jìn)行政體制的改革，不改革好行政體制，反過來還會(huì)限制技術(shù)的運(yùn)用。其實(shí)，“最多跑一次”改革更難的還在于體制性障礙，體制性障礙使跨部門信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同阻力重重，無法實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)平臺(tái)互聯(lián)互通，一些垂管部門出于自身利益考量和信息安全考慮，不開放共享政務(wù)信息數(shù)據(jù)，加之?dāng)?shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不一致，造成各部門、各層級(jí)間出現(xiàn)“信息孤島”“部門壁壘”的難點(diǎn)和堵點(diǎn)，無法利企便民。

記者：從行政服務(wù)中心的設(shè)立到“一窗受理、集成服務(wù)”的推行，“最多跑一次”改革推動(dòng)行政服務(wù)機(jī)構(gòu)從“物理”集中向“化學(xué)”集聚。

許耀桐：是的，推動(dòng)行政服務(wù)機(jī)構(gòu)由“物理”集中轉(zhuǎn)向“化學(xué)”集聚，一是政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念和服務(wù)模式，立足用戶辦事方便，從“政府端菜”轉(zhuǎn)為“用戶點(diǎn)菜”。二是再造政府服務(wù)流程，實(shí)施行政事項(xiàng)分類化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化改革，做到“同一事項(xiàng)、同一標(biāo)準(zhǔn)、同一編碼”。進(jìn)一步簡(jiǎn)化優(yōu)化審批流程，從部門挨個(gè)“串聯(lián)審批”向多部門“并聯(lián)審批”轉(zhuǎn)變，從“條塊分割”向“整體聯(lián)動(dòng)”轉(zhuǎn)變、從“群眾來回跑”向“部門協(xié)同辦”轉(zhuǎn)變。例如“最多跑一次”改革中做到了前臺(tái)“一窗受理、集成服務(wù)”，后臺(tái)“一網(wǎng)通辦、信息共享”，政府內(nèi)部流程優(yōu)化、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、資源整合。三是充分發(fā)揮信息技術(shù)紅利，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)的協(xié)同化、便捷化和智能化，切實(shí)做到“證件聯(lián)用、信息聯(lián)通、服務(wù)聯(lián)動(dòng)”，力促“群眾跑腿”向“數(shù)據(jù)跑路”轉(zhuǎn)變。

“最多跑一次”改革撬動(dòng)各方面各領(lǐng)域的改革

記者：“最多跑一次”改革為當(dāng)前全面深化改革找到了一個(gè)重要的支點(diǎn)，可以撬動(dòng)各方面各領(lǐng)域的改革。

許耀桐：是的。阿基米德說：“給我一個(gè)支點(diǎn)，我就能撬動(dòng)地球。”“最多跑一次”改革可以撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，通過全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，加快投資貿(mào)易等領(lǐng)域的改革，深化商事制度改革，完善事中事后監(jiān)管制度，營(yíng)造出公平便利的營(yíng)商環(huán)境，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，激發(fā)了市場(chǎng)活力。它也可以撬動(dòng)社會(huì)體制改革，推進(jìn)教科文衛(wèi)、社會(huì)保障、收入分配、就業(yè)等各領(lǐng)域改革。以“最多跑一次”改革便利于創(chuàng)業(yè)，提供全方位公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)；方便群眾預(yù)約就醫(yī)解決看病難以及辦理報(bào)銷等問題。它更可以撬動(dòng)行政體制改革，理清和規(guī)范部門間權(quán)責(zé)關(guān)系，著力解決部門間職責(zé)交叉、公共資源碎片化、部門間推諉扯皮等問題，提高行政效能，進(jìn)一步推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

記者：事實(shí)上，群眾到政府辦事，除了商務(wù)事項(xiàng)，更讓人費(fèi)心費(fèi)力的恐怕是行政投訴，您認(rèn)為“最多跑一次”改革如何向群眾信訪、投訴等方面延伸？

許耀桐：妥善處理信訪、投訴，關(guān)涉服務(wù)型政府良好形象的問題。要拓寬群眾意見表達(dá)的制度化渠道，構(gòu)建一套完備的投訴處理機(jī)制，做到群眾信訪、投訴即時(shí)受理、限時(shí)反饋、及時(shí)解決，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)同一投訴“一次性解決”，同一問題“最多投訴一次”。

浙江省統(tǒng)一政務(wù)咨詢投訴舉報(bào)平臺(tái)，整合了省內(nèi)原先分散的服務(wù)熱線和投訴平臺(tái)，方便了群眾投訴舉報(bào)。但是，如何切實(shí)提高辦事效率，還要進(jìn)一步健全督查督辦制度、滿意度評(píng)價(jià)制度等，落實(shí)責(zé)任，加強(qiáng)考核。

“最多跑一次”改革的復(fù)制和推廣

記者：“最多跑一次”改革是由黨委、政府自行發(fā)起的一場(chǎng)自上而下的政府自身改革，如何通過制度性安排，保障類似的改革能應(yīng)群眾需求隨時(shí)隨地進(jìn)行？

許耀桐：“最多跑一次”改革，不愧為因服務(wù)于當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)而由黨委、政府自行發(fā)起的一場(chǎng)自我革命。我在《中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化總論》一書中認(rèn)為，黨和政府是國(guó)家治理的核心、關(guān)鍵，要堅(jiān)持黨和政府對(duì)國(guó)家治理和改革的領(lǐng)導(dǎo)、主導(dǎo)。這樣做的作用是成功的密碼，是任何組織無法替代的。

行政體制改革和國(guó)家治理要走制度化道路。2017年我曾寫過一篇短文，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家的強(qiáng)大就在于制度的強(qiáng)大”。改革需要?jiǎng)?chuàng)新，創(chuàng)新需要制度。“最多跑一次”改革要有制度來保障，建議黨委、政府制定條例辦法，給予改革創(chuàng)新以政策依據(jù)，規(guī)范主要內(nèi)容、具體形式、識(shí)別方法、發(fā)起機(jī)制、實(shí)施舉措、反饋機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)政府改革創(chuàng)新的可持續(xù)、可復(fù)制、可推廣提供強(qiáng)有力支撐。

當(dāng)前我國(guó)政府的改革創(chuàng)新，我認(rèn)為主要有兩條路徑：一是中央統(tǒng)籌規(guī)劃、權(quán)威決策，推動(dòng)改革執(zhí)行，職能部門自上而下落實(shí)；二是地方先行先試，或依托中央賦權(quán)進(jìn)行政策試驗(yàn)、創(chuàng)新試點(diǎn)，地方創(chuàng)新形成可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)，自下而上向決策層提供有益參考，同時(shí)擴(kuò)散到其他地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。當(dāng)然，這兩條路徑應(yīng)很好地結(jié)合起來，相得益彰、互相促進(jìn)。

浙江的“最多跑一次”改革走的是地方先行先試的路徑，但它受到了中央的關(guān)注，得到了中央的支持。下一步，中央可以一方面整合以浙江“最多跑一次”等為代表的地方改革創(chuàng)新舉措，形成工作意見深化“放管服”改革，另一方面根據(jù)浙江改革中遇到的與中央政府部門規(guī)章之間的矛盾問題，幫助協(xié)調(diào)相關(guān)部委，助力浙江“最多跑一次”改革不斷深化，并使改革經(jīng)驗(yàn)得到復(fù)制、推廣。