“最多跑一次”改革的內涵與本質

記者：“最多跑一次”改革，是當年習近平同志在浙江工作時大力倡導的機關效能建設的深化；是“四張清單一張網(wǎng)”改革的再推進、供給側結構性改革的制度供給、政府“放管服”改革的重要內容；是以人民為中心發(fā)展思想的浙江探索與實踐。“最多跑一次”改革得到了中央全面深化改革領導小組第二次會議的肯定，并被寫進了今年的政府工作報告。作為長期研究行政體制改革的專家，您認為“最多跑一次”改革的本質是什么？

許耀桐：“最多跑一次”是指企業(yè)和群眾到政府辦事“一次辦結”甚至“零上門”。“最多跑一次”這句話非常通俗、形象，而且十分提氣、響亮。我關注“最多跑一次”改革已有一段時間了。我認為，實行“最多跑一次”改革，是浙江省深入貫徹落實習近平同志以人民為中心的發(fā)展思想的具體行動，是新時代深化供給側結構性改革、“放管服”改革，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、推進黨風廉政建設的重要抓手，是堅定不移貫徹“八八戰(zhàn)略”、再創(chuàng)浙江體制機制新優(yōu)勢的重大創(chuàng)新。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十次會議上指出，要推出一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招，處理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的關系，突破“中梗阻”，防止不作為，把改革方案的含金量充分展示出來，讓人民群眾有更多獲得感。因此，“最多跑一次”在行政體制改革方面具有重大意義，它的本質就是一場深刻的革命，在于提供高效率、高標準、高品質的政務服務，徹底碾壓了衙門作風，密切了官民關系，政府辦事部門和人民群眾之間的隔閡和鴻溝從此被填平了。

我們可以簡要回顧一下，發(fā)端于上世紀90年代末的行政審批制度改革，是針對傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟體制行政管理領域實行嚴格審批造成的體制性障礙，轉變政府職能，實行簡政放權。自國務院成立行政審批改革工作領導小組啟動行政審批制度改革以來，十多年間在國家層面已取消2600多項行政審批項目，調整、下放的行政審批項目達440多項，取得了可喜的成果，非行政許可審批則成為了歷史。的確，在行政審批制度改革的大潮中，浙江成為排頭兵。不過，這樣的行政審批制度改革，雖然大大地減少了審批的事項，減輕了單位和個人的負擔，但是真正要辦起事來，還談不上簡明、便捷、快速，提高政府的行政效率還有很大的改進空間。現(xiàn)在的“最多跑一次”改革，主要在提高政府的行政效率、取得良好的辦事效果上下功夫。

記者：在您看來，“最多跑一次”改革，跟以往的行政審批制度改革有什么不同？

許耀桐：它和以往的行政審批制度改革的不同之處主要在于：一是改革理念不同。改革“以辦事便利為導向”，政府的領導親自去體驗政務服務，把改革方案落實到如何增強企業(yè)和群眾辦事的便利化程度上，實實在在地提升人民群眾的獲得感。二是改革力度不同。從中央領導同志多次強調“放管服”改革的重要性，出臺多份重磅文件指導改革，到浙江省領導同志主抓改革，努力把“最多跑一次”改革打造成浙江全面深化改革的一塊金字招牌。浙江各地各部門按照省政府《加快推進“最多跑一次”改革實施方案》給出時間表、路線圖和任務書，在全省縱深推進，勢如破竹。三是改革條件不同。以移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等為代表的新一代信息科技釋放的“技術紅利”，為改革提供技術保障，將“互聯(lián)網(wǎng)＋”運用于政務服務創(chuàng)新，如構建政府信息共享的政務云平臺打通“部門壁壘”，用大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)不同部門異構數(shù)據(jù)的標準統(tǒng)一，群眾使用移動服務端APP隨時辦理業(yè)務等。四是改革方式不同。從以往“單一部門式”的行政審批制度改革轉變?yōu)榭绮块T、整體性、協(xié)同性、系統(tǒng)性改革，由以往政府部門“各自為政”進行簡政放權改革到跨部門聯(lián)動協(xié)作，并聯(lián)審批、信息共享、業(yè)務協(xié)同、全程代辦等，為群眾和企業(yè)提供高效集成的政務服務，以數(shù)據(jù)“多跑路”換來群眾和企業(yè)“跑一次”。

“最多跑一次”改革推動行政體制改革的深化

記者：“最多跑一次”改革與行政體制改革有何內在的聯(lián)系？

許耀桐：隨著近代以來的社會變遷和時代發(fā)展，行政體制改革必然發(fā)生。迄今為止，數(shù)得上來的重大的、具有革命性的行政體制改革有三次。第一次，從18世紀50年代開始，主要以英國制定公務員考試和擇優(yōu)錄用的制度為標志，以及韋伯強調行政科層制和須遵從法規(guī)、實行法治，突出了依法行政。第二次，從上世紀50年代開始，西方國家發(fā)起了“新公共行政運動”，強調政府也要按照市場規(guī)律，講成本，強調管理的成效，注重市場導向和顧客導向。第三次，從上世紀90年代中期開始，提倡“新公共服務”，塑造服務型政府，改變了政府漠視公民權利的弊端，強調“公民至上”“公益至上”，突出了以人為本。

“最多跑一次”改革要解決的問題，就是行政體制改革要達到法治、效率和服務的根本目的，代表著正確的方向。具體地說，在我國要深化行政體制改革，必須以轉變政府職能為抓手?，F(xiàn)在通過“最多跑一次”來倒逼政府部門減權、放權、治權，從制度、政策、環(huán)境等方面優(yōu)化政務服務供給，倒逼政府效能和作風的轉變，實現(xiàn)政府流程再造、服務理念革新、行政方式轉變、組織機構優(yōu)化、管理機制創(chuàng)新和服務能力提升。事實表明，“最多跑一次”改革已成為我國深化行政體制改革內在的、最強大的推進器，成為引領行政體制改革的標幟。

記者：在“最多跑一次”改革的探索與實踐中，有可能會遇到優(yōu)化辦事流程與中央政府部門規(guī)章發(fā)生矛盾的情況，您認為如何協(xié)調這種關系？

許耀桐：毋庸置疑，當前我國行政領域的立法工作存在著滯后于行政體制改革需要的狀況。地方政府在改革中，難免會遇到改革新舉措與上位法相矛盾，或與中央政府部門規(guī)章相沖突的情況，處置不好的話，容易使改革舉措得不到支撐，虎頭蛇尾，難以持續(xù)。

凡事預則立，不預則廢。“最多跑一次”改革中遇到的一些創(chuàng)新舉措如果與中央政府部門規(guī)章發(fā)生矛盾的問題，應及時總結相關案例，由省政府主導，并攜職能部門與相關國家部委建立跨層級跨部門的工作協(xié)調機制、溝通交流機制、業(yè)務協(xié)同機制，以更加主動、更大勇氣和更多智慧化解矛盾，為改革鋪路。

“最多跑一次”改革的著力點和主攻方向

記者：“最多跑一次”改革實施一年多來，勢如破竹，成效顯著，但也面臨著一些難點和堵點，您認為首先要解決的是什么？

許耀桐：這是一個大問題，有必要先了解和弄清楚當代行政體制改革的特點。我曾經(jīng)在1998年發(fā)表的《變革時期的公共行政：改革與發(fā)展》一文中，把政府的行政發(fā)展分為不同的階段?，F(xiàn)在可以進一步確立為三個階段：一是農業(yè)社會的“手工化行政”；二是工業(yè)社會的“半機械化行政”；三是高科技和信息社會的“智能化行政”。手工化行政的特點就是只靠人，沒有什么技術含量；半機械化行政要用到電話、電報、傳真、錄音等，就有了相當?shù)募夹g含量；智能化行政依靠互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)庫、云計算、信息平臺等，則完全被技術含量所覆蓋。因此，當前實施行政體制改革，實現(xiàn)“最多跑一次”，首先要解決的難點和堵點問題，就是提高信息化的整體水平，充分滿足“最多跑一次”改革的技術要求和條件。加快開發(fā)綜合受理專用平臺、電子證照庫平臺、信息共享平臺、電子監(jiān)察平臺等，為“最多跑一次”改革提供全方位的技術支撐。

但是，“最多跑一次”改革絕不只是單純的技術問題，更重要的是受到行政體制的制約和影響。因此，在技術發(fā)展和條件具備之后，還要推進行政體制的改革，不改革好行政體制，反過來還會限制技術的運用。其實，“最多跑一次”改革更難的還在于體制性障礙，體制性障礙使跨部門信息共享與業(yè)務協(xié)同阻力重重，無法實現(xiàn)信息系統(tǒng)平臺互聯(lián)互通，一些垂管部門出于自身利益考量和信息安全考慮，不開放共享政務信息數(shù)據(jù)，加之數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，標準不一致，造成各部門、各層級間出現(xiàn)“信息孤島”“部門壁壘”的難點和堵點，無法利企便民。

記者：從行政服務中心的設立到“一窗受理、集成服務”的推行，“最多跑一次”改革推動行政服務機構從“物理”集中向“化學”集聚。

許耀桐：是的，推動行政服務機構由“物理”集中轉向“化學”集聚，一是政府應轉變觀念和服務模式，立足用戶辦事方便，從“政府端菜”轉為“用戶點菜”。二是再造政府服務流程，實施行政事項分類化、標準化、規(guī)范化改革，做到“同一事項、同一標準、同一編碼”。進一步簡化優(yōu)化審批流程，從部門挨個“串聯(lián)審批”向多部門“并聯(lián)審批”轉變，從“條塊分割”向“整體聯(lián)動”轉變、從“群眾來回跑”向“部門協(xié)同辦”轉變。例如“最多跑一次”改革中做到了前臺“一窗受理、集成服務”，后臺“一網(wǎng)通辦、信息共享”，政府內部流程優(yōu)化、信息共享、業(yè)務協(xié)同、資源整合。三是充分發(fā)揮信息技術紅利，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務服務”推進政務服務的協(xié)同化、便捷化和智能化，切實做到“證件聯(lián)用、信息聯(lián)通、服務聯(lián)動”，力促“群眾跑腿”向“數(shù)據(jù)跑路”轉變。

“最多跑一次”改革撬動各方面各領域的改革

記者：“最多跑一次”改革為當前全面深化改革找到了一個重要的支點，可以撬動各方面各領域的改革。

許耀桐：是的。阿基米德說：“給我一個支點，我就能撬動地球。”“最多跑一次”改革可以撬動經(jīng)濟體制改革，通過全面實施市場準入負面清單制度，加快投資貿易等領域的改革，深化商事制度改革，完善事中事后監(jiān)管制度，營造出公平便利的營商環(huán)境，充分調動市場主體積極性，激發(fā)了市場活力。它也可以撬動社會體制改革，推進教科文衛(wèi)、社會保障、收入分配、就業(yè)等各領域改革。以“最多跑一次”改革便利于創(chuàng)業(yè)，提供全方位公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務；方便群眾預約就醫(yī)解決看病難以及辦理報銷等問題。它更可以撬動行政體制改革，理清和規(guī)范部門間權責關系，著力解決部門間職責交叉、公共資源碎片化、部門間推諉扯皮等問題，提高行政效能，進一步推動政府職能轉變。

記者：事實上，群眾到政府辦事，除了商務事項，更讓人費心費力的恐怕是行政投訴，您認為“最多跑一次”改革如何向群眾信訪、投訴等方面延伸？

許耀桐：妥善處理信訪、投訴，關涉服務型政府良好形象的問題。要拓寬群眾意見表達的制度化渠道，構建一套完備的投訴處理機制，做到群眾信訪、投訴即時受理、限時反饋、及時解決，力爭實現(xiàn)同一投訴“一次性解決”，同一問題“最多投訴一次”。

浙江省統(tǒng)一政務咨詢投訴舉報平臺，整合了省內原先分散的服務熱線和投訴平臺，方便了群眾投訴舉報。但是，如何切實提高辦事效率，還要進一步健全督查督辦制度、滿意度評價制度等，落實責任，加強考核。

“最多跑一次”改革的復制和推廣

記者：“最多跑一次”改革是由黨委、政府自行發(fā)起的一場自上而下的政府自身改革，如何通過制度性安排，保障類似的改革能應群眾需求隨時隨地進行？

許耀桐：“最多跑一次”改革，不愧為因服務于當前推進國家治理現(xiàn)代化目標而由黨委、政府自行發(fā)起的一場自我革命。我在《中國國家治理體系現(xiàn)代化總論》一書中認為，黨和政府是國家治理的核心、關鍵，要堅持黨和政府對國家治理和改革的領導、主導。這樣做的作用是成功的密碼，是任何組織無法替代的。

行政體制改革和國家治理要走制度化道路。2017年我曾寫過一篇短文，強調“國家的強大就在于制度的強大”。改革需要創(chuàng)新，創(chuàng)新需要制度。“最多跑一次”改革要有制度來保障，建議黨委、政府制定條例辦法，給予改革創(chuàng)新以政策依據(jù)，規(guī)范主要內容、具體形式、識別方法、發(fā)起機制、實施舉措、反饋機制，為實現(xiàn)政府改革創(chuàng)新的可持續(xù)、可復制、可推廣提供強有力支撐。

當前我國政府的改革創(chuàng)新，我認為主要有兩條路徑：一是中央統(tǒng)籌規(guī)劃、權威決策，推動改革執(zhí)行，職能部門自上而下落實；二是地方先行先試，或依托中央賦權進行政策試驗、創(chuàng)新試點，地方創(chuàng)新形成可復制、可推廣經(jīng)驗，自下而上向決策層提供有益參考，同時擴散到其他地區(qū)學習借鑒。當然，這兩條路徑應很好地結合起來，相得益彰、互相促進。

浙江的“最多跑一次”改革走的是地方先行先試的路徑，但它受到了中央的關注，得到了中央的支持。下一步，中央可以一方面整合以浙江“最多跑一次”等為代表的地方改革創(chuàng)新舉措，形成工作意見深化“放管服”改革，另一方面根據(jù)浙江改革中遇到的與中央政府部門規(guī)章之間的矛盾問題，幫助協(xié)調相關部委，助力浙江“最多跑一次”改革不斷深化，并使改革經(jīng)驗得到復制、推廣。