編者按

五年前，770多名市人大代表投下莊嚴一票，選舉產(chǎn)生市十四屆人民代表大會常務委員會。

五年來，市人大常委會在市委領導下，充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢，圍繞黨和國家發(fā)展大局，圍繞全市中心工作，認真履行憲法法律賦予的各項職權，立良法、求實效、助改革、促善治，為推動國際一流的和諧宜居之都建設提供了堅強的民主法治保障。

推動治理“大城市病”、發(fā)揮立法對改革的引領和推動作用、積極創(chuàng)新監(jiān)督工作、持續(xù)關注民生改善、不斷加強自身建設……回眸過去，一個個關鍵詞留下的是市十四屆人大常委會肩負人民重托，承載神圣使命，敢于擔當作為的堅實足跡。

與民意同步，與時代同向，人民代表大會制度在首都不斷煥發(fā)活力，充分展示了這一具有中國特色的社會主義民主政治制度的獨特魅力和優(yōu)勢。

匯集民意凝聚共識

推進科學民主立法

2014年1月22日，被稱為“史上最嚴”的《北京市大氣污染防治條例》經(jīng)代表大會表決通過。《條例》明確，把“降低PM2.5濃度”作為大氣污染防治重點，提出從源頭到末端全過程控制污染物排放，加快削減污染物排放總量。

從立法之初，《條例》就廣受關注。2013年年初，市人大常委會在法規(guī)立項論證基礎上，正式將制定本市大氣污染防治條例列入當年的立法計劃。歷經(jīng)兩年打磨、三次審議、一次協(xié)商，《條例》于市十四屆人大二次會議表決通過，贊成率高達94.55%。

數(shù)個“第一次”，使《條例》的立法過程頗為與眾不同，也成為推進科學民主立法的成功“范本”。

——首次“兩審變?nèi)龑?rdquo;。一般情況下，省級人大常委會法規(guī)審議是“二審三通過”。鑒于法規(guī)的重要性和復雜性，為了給市人民代表大會會議審議奠定良好基礎，市人大常委會打破原有規(guī)定，分別于2013年7月、9月、11月進行了三次審議。期間，法制委員會連續(xù)召開各類座談會、論證會、聽證會多達二十幾次，最大限度匯集民意。

——時隔8年再次立法聽證。停車三分鐘要不要熄火？這曾是條例草案審議過程中的一個熱點。2013年10月24日，市人大法制委員會舉行立法聽證會，就條例草案中“鼓勵環(huán)保駕駛，停車三分鐘以上時應當熄滅發(fā)動機”的規(guī)定是否合理可行進行立法聽證。這是市人大常委會自2005年8月就《北京市煙花爆竹安全管理條例（草案）》中的相關問題召開聽證會以來，再次就立法中涉及的群眾普遍關注的問題進行聽證。

——在全國首次開展立法協(xié)商。2013年11月14日，市人大常委會將幾經(jīng)修改的大氣污染防治條例草案，向市委常委會進行了專題匯報。市委常委會會議決定，根據(jù)十八屆三中全會的新要求，條例草案交政協(xié)開展廣泛的立法協(xié)商。隨即，5萬多字的相關材料，一一送達市政協(xié)委員們的案頭。這是十八屆三中全會后，全國首次開展的立法協(xié)商。在近一個月的時間里，市政協(xié)召開3次研究部署會，先后組織32個界別委員進行了約30次座談，梳理出上千條建議。市人大認真研究，對法規(guī)草案的61條內(nèi)容進行了83處修改。

排污單位承擔減排主體責任、對主要污染物實行總量控制、加大處罰力度……隨著越來越多民意的納入，《條例》從指導思想、條文內(nèi)容，到表述形式都發(fā)生了巨大變化。整部法規(guī)的條文也由最初的8章96條，赫然“變身”為8章129條，修改和增加的條款超過了一半。

一次又一次的深入調研，目的是問計于民；一次又一次的座談討論，為的是讓每一部法規(guī)經(jīng)得起實踐檢驗。《北京市大氣污染防治條例》的立法過程成為廣泛匯集民意、凝聚共識的過程，成為五年來踐行民主立法、科學立法、依法立法精神的生動實踐。

代表大會立法成為常態(tài)

2014年1月，市十四屆人大二次會議，大氣污染防治條例、實施《代表法》辦法、代表建議辦理條例，三部頗有分量的地方性法規(guī)草案提交大會審議。這是繼2001年2月市十一屆人大四次會議通過 《北京市制定地方性法規(guī)條例》以來，13年后市人代會再次行使立法權，也是全國省級人大首次履行立法職能。

從60多位常委會委員審議表決，擴大到770多位市人大代表審議表決，是充實人大代表立法權、增加立法民主含量、提高立法質量的應然之舉，也改變了人代會立法權長期虛置的狀況。“人代會立法，能讓代表更廣泛地參與進來，代表們深入各自選區(qū)，充分了解人民群眾訴求，充分表達和匯集各方面意愿，集思廣益，既能保證代表充分行使自己的權利，同時也可以讓立法質量更高。”市人大常委會法制辦主任李小娟表示。

人代會行使立法權，并非一時之舉。2014年市委四次人大工作會議進一步明確，對涉及人民代表大會制度、首都改革發(fā)展、城市建設和社會治理、人民群眾普遍關注的重大問題的地方性法規(guī)，應提請市人民代表大會審議。

2015年和2017年，大會分別審議通過了居家養(yǎng)老服務條例、全民健身條例和制定地方性法規(guī)條例，五年來，共有6項法規(guī)通過市人代會表決通過，代表大會立法逐漸常態(tài)化。

市十四屆人大常委會立法成果

制定法規(guī)18項

1.北京市實施《中華人民共和國防震減災法》規(guī)定

2.北京市促進中小企業(yè)發(fā)展條例

3.北京市實施《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》辦法（市人代會通過）

4.北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例（市人代會通過）

5.北京市大氣污染防治條例（市人代會通過）

6.北京市動物防疫條例

7.北京市軌道交通運營安全條例

8.北京市控制吸煙條例

9.北京市居家養(yǎng)老服務條例（市人代會通過）

10.北京市水土保持條例

11.北京市建設工程質量條例

12.北京市統(tǒng)計條例

13.北京市國家工作人員憲法宣誓組織辦法

14.北京市院前醫(yī)療急救服務條例

15.北京市預算審查監(jiān)督條例

16.北京市全民健身條例（市人代會通過）

17.北京市旅游條例

18.北京市人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規(guī)定  

單獨修訂8項法規(guī)

1、北京市專利保護和促進條例

2、北京市實施《中華人民共和國工會法》辦法

3、北京市人口與計劃生育條例

4、北京市鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會組織條例

5、北京市區(qū)、縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會代表選舉實施細則

6、北京市制定地方性法規(guī)條例（人代會）

7、北京市審計條例

8、北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定

深化預算審查監(jiān)督

讓每一分錢都花在“刀刃”上

財政預算，簡單說就是對政府收支安排的預測、計劃。納稅人的錢怎么花？花得是否合理有效？一直是人大監(jiān)督工作的著力點。

從首次組建財經(jīng)代表小組，到吸收各專委會參與，從擴大初審時間，到網(wǎng)絡直播大額專項資金詢問……為了看緊政府的“錢袋子”，五年來，市人大常委會對預算審查和監(jiān)督工作進行了諸多改革創(chuàng)新。

2016年12月29日，《北京市預算審查監(jiān)督條例》由市十四屆人大常委會第三十二次會議通過，將近年來市人大在預算審查監(jiān)督工作中積累的經(jīng)驗和成熟做法以法規(guī)的形式固化下來。專業(yè)性很強的財政預算，漸漸從過去緊鎖的“保險柜”中解放出來，離普通老百姓越來越近。

首建56人財經(jīng)代表小組

2013年12月2日，北京會議中心，市人大財經(jīng)委牽頭組織召開新一年預算初審會，會上首次創(chuàng)新組建了市人大財經(jīng)代表小組。小組由17個代表團按照人數(shù)比例，每團推薦2位到5位市人大代表，共計56人組成。

財經(jīng)代表小組的成員，既有多年研究財政科學的權威專家學者，也有從事財政管理的政府高級管理人員。他們了解、熟悉財經(jīng)工作，閉會期間列席財經(jīng)委員會會議，參加事前績效評估和調研，深度參與日常預算監(jiān)督，人代會上成為各團審查預算的骨干力量。

“組建財經(jīng)代表小組，可以擴大代表的參與程度。”市人大常委會預算工作委員會主任陳京樸說，一方面，財經(jīng)小組成員可以把市民的意見帶到初審會議上；另一方面，代表們參與了初審，對預算報告會有更深入的了解，可以在會前充分表達意見、建議，相當于將監(jiān)督環(huán)節(jié)前移，更好地促進政府改進預算。

專委會全面參與預算初審

與往年只有財經(jīng)委參與預算初審不同，2013年，法制、內(nèi)司、財經(jīng)、科教、城建、農(nóng)村、民僑等7個專門委員會首次全面參與了預算審查，擴大了審查范圍，統(tǒng)籌提升了市人大對政府的整體監(jiān)督能力。

在初審會議召開前，各專委會積極開展座談調研，審查對口政府部門的預算編制情況，提出書面審查意見。這些意見將作為財經(jīng)委對預算草案初步方案進行審查時的重要參考，被納入財經(jīng)委初審意見中。

“專委會全部參與，提出的意見更有針對性，更加專業(yè)，也是預算審查工作的創(chuàng)新。”陳京樸表示。

各專委會全面參與審查的探索，在這次初審會上初顯成效：幾個專委會認為，部分“大額專項資金”存在“錢等項目”的情況，影響了使用效果；市人大城建環(huán)保委通過調研提出，本市實施的公共交通低票價政策，帶來了財政補貼連年增長和財政負擔不斷加重，建議調整完善公共交通定價機制。

得益于這些創(chuàng)新之舉，市人大常委會就增加大氣污染防治投入，完善公用事業(yè)特別是公共交通補貼政策，加強預算績效管理等問題，對2014年預算提出了審查意見。

市政府積極回應，在正式提交人代會審議的預算報告中，優(yōu)化了預算支出結構，完善了大額專項資金動態(tài)調整機制。

陳京樸介紹，初審建議，政府調減一些產(chǎn)業(yè)促進鏈的大額專項資金，統(tǒng)籌一部分資金分給“治理大氣污染”，方案被采納，為治理大氣污染“多得”了12.5億元的資金。這部分統(tǒng)籌調減再分配的資金是從各個產(chǎn)業(yè)中調減過來的，涉及了很多部門，實屬不易。

大額專項資金回歸部門預算管理屬性

2013年11月，市十四屆人大常委會第七次會議上，一場針對大額專項資金的專題詢問鎖定10億元規(guī)模的“旅游專項”。

為什么企業(yè)的經(jīng)營項目一定要由政府的財政資金來支持？為什么項目不招標？不請監(jiān)理公司？……9位常委會委員犀利發(fā)問，聚焦錢往哪花、錢怎么定、錢怎么花得更好等問題，進一步明確大額專項資金的使用方向，推動建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調、權責統(tǒng)一的大額專項資金運行管理機制。市旅游委相關負責人現(xiàn)場答問，專題詢問持續(xù)約2個小時。

這場專題詢問，首次以網(wǎng)絡直播的方式面向全體市民公開。“我們希望通過‘解剖麻雀’的方式，以點帶面，使預算監(jiān)督更深一步。”陳京樸說。

此后，市人大常委會又相繼對文化、科技等大額專項資金開展專題詢問，提出對問題資金項目開展行政監(jiān)察、收回到期閑置資金、研究專項資金存廢等意見和建議，推動市政府建立完善了大額專項資金設立和退出機制。2016年市政府出臺《市級大額專項資金改革實施方案》，明確現(xiàn)有專項到期后，不再設立新的大額專項資金，全部回歸部門預算管理屬性，進一步健全了權責統(tǒng)一的財政資金配置體系。

預算審查監(jiān)督有了新法規(guī)

2016年12月，《北京市預算審查監(jiān)督條例》修訂通過，2017年3月1日起施行。

《條例》將近年來市人大常委會在預算審查監(jiān)督方面的一些成功做法固化成了法規(guī)。例如，形成了對初步審查工作的全面、系統(tǒng)、極具實操性的安排和規(guī)定，強化了預算審查作為人大常委會一項重要的整體工作的理念。也從程序、方法上保證了預算草案在人代會審批之前，得到相關專委會以及部分代表充分有序的了解和審議，為政府修改完善預算安排聚集了民意，促進民主決策、依法執(zhí)政的落實。

過去，大家對哪些是財政的“重點支出”和“重大投資項目”的理解可能存在差異，這一問題也在《條例》中予以明確：“重點支出”是指市人民政府確定的全市年度工作或重點事項在市級支出預算中的財力安排。“重大投資項目”是指市人民政府擬新安排的單個項目中的市政府固定資產(chǎn)投資額占本市年度政府固定資產(chǎn)投資總額1%以上的項目，或者按市政府固定投資總額排序前10位的項目。這些財政投資都將被納入人大審查監(jiān)督范圍。

履職聽民聲

三級代表聯(lián)系架起“連心橋”

2016年11月，朝陽區(qū)小關街道會議室里格外熱鬧。

13位區(qū)人大代表和基層群眾代表就《北京市全民健身條例》的修改積極建言獻策，“小區(qū)里舊的體育設施要及時 更換、報廢，消除安全隱患。”“中小學體育設施的開放，要明確責任主體。”“有條件的街道應該每一兩年開一次街道運動會。”……熱烈的討論從上午9點一直持續(xù)到了中午12點多，聽取大家意見的正是市人大朝陽團第十代表聯(lián)系組。

全民健身條例是市人大常委會2016年的一項重點立法任務。此前，條例草案已經(jīng)經(jīng)過兩次常委會審議，對體育設施開放、健身團隊建設和發(fā)展等問題，委員和代表們?nèi)源嬖诓簧贍幾h和困惑。

針對問題，市人大常委會主任、副主任、常委會委員和代表們組成聯(lián)系組，多次深入基層，帶著問題聽建議、找方法，邀請群眾體育輔導員、群眾健身團隊負責人、中小學校以及企業(yè)代表深度參與。

這里提到的“聯(lián)系組”，是市人大常委會自2014年起，依照代表法實施辦法要求，組建起的完善代表聯(lián)系群眾制度的重要舉措。由市人大常委會統(tǒng)一負責，區(qū)人大常委會統(tǒng)籌安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大代表工作機構具體組織，市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級人大代表組成小組，定期聯(lián)系原選舉單位和人民群眾，搭建起三級代表聯(lián)系平臺。

聯(lián)系組就常委會重要工作，面對面聽取人大代表和基層群眾的意見建議。幾年來，聯(lián)系組充分發(fā)揮了代表和百姓之間“連心橋”和“議事廳”的作用，為立法過程中廣泛聽民意、匯民智打下了堅實基礎。

以全民健身條例為例，在調研和座談中，西城區(qū)群眾自愿成立臺球協(xié)會的經(jīng)驗讓代表們看到了發(fā)揮群眾作用、引導群眾積極性的重要意義。基層群眾的需求和智慧，也促進了立法思路從“行政強制” 到“共享互助”的轉變。

2017年3月，《北京市全民健身條例》正式頒布實施，條例以制度、組織、體系、政策措施為主要內(nèi)容，確立了以人民健康為中心，以公民為主體，以基層為重點，實行政府主導、社會主辦、單位支持、市場參與、共建共享的公共治理框架，充分體現(xiàn)了“立出全民健身良法、實現(xiàn)全民健身善治”的主題。

數(shù)說

目前，16區(qū)人大常委會依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道

建立了179個市人大代表聯(lián)系組

900多人次市人大代表

圍繞居家養(yǎng)老服務條例、“十三五”規(guī)劃綱要、全民健身條例、機動車停車條例召開281個座談會，認真聽取了2000多人次區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和1000多人次各界群眾的意見，收集意見建議2757條，擴大了公民依法有序的民主參與，為法規(guī)制定和重要工作提供了重要決策參考。