促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

不平衡是我國發(fā)展中存在的一個突出問題，而城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡是這種不平衡的突出表現(xiàn)。從城鄉(xiāng)狀況看，過去一些年，我國在解決城鄉(xiāng)矛盾、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面采取了一系列有力措施，城鄉(xiāng)互動協(xié)調(diào)發(fā)展形成了良好勢頭，但由于長時期在制度安排和政策設(shè)計上實際存在的重工業(yè)和城市、輕農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的傾向造成的影響，以及市場經(jīng)濟發(fā)展中的利益導(dǎo)向等因素的制約，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然較為固化，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平差距很大，城鄉(xiāng)居民收入的絕對差距仍在擴大，城市“虹吸效應(yīng)”大于“擴散效應(yīng)”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨要素凈流出的困境。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動的良性格局仍未形成，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展任務(wù)依然艱巨。從區(qū)域狀況看，自“九五”以來，我國采取了一系列重大戰(zhàn)略與政策舉措，特別是在實施區(qū)域總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，大力實施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)域發(fā)展格局不斷優(yōu)化、協(xié)調(diào)性不斷增強。但當前區(qū)域發(fā)展不平衡的問題依然突出，地區(qū)間實質(zhì)性差距還沒有明顯縮小，區(qū)域發(fā)展分化狀態(tài)加劇，經(jīng)濟增速“南快北慢”、經(jīng)濟總量占比“南升北降”特征比較明顯。并且，在利益等因素驅(qū)動下，要素支撐在少數(shù)地區(qū)出現(xiàn)“入不敷出”的狀態(tài)。與此同時，由于對發(fā)展新經(jīng)濟機遇把握能力上存在差異，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿秃髣庞兄^大差異。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，全面建成小康社會，必須著力解決城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的不平衡狀況。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面，要結(jié)合實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，緊扣消除二元經(jīng)濟體制、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、協(xié)調(diào)推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著眼于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，著力抓好一些重點工作：一是推進城鄉(xiāng)一體協(xié)同發(fā)展規(guī)劃設(shè)計。規(guī)劃是先導(dǎo)和指引。要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體統(tǒng)籌謀劃、制定相關(guān)規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)相互融合和共同發(fā)展?？茖W制定城鄉(xiāng)建設(shè)用地、住宅用地、生態(tài)用地，提高土地資源節(jié)約集約利用水平；統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化銜接互補，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享。二是建立健全城鄉(xiāng)利益平等交換機制。切實改變城市依靠優(yōu)勢地位不斷吸納農(nóng)村低廉的資源要素的狀況，充分發(fā)揮政策調(diào)控作用，推動資源要素在工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間自由平等交換。改革完善土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地管理制度，改變以往城鄉(xiāng)同地不同權(quán)不同價的不合理做法，推動農(nóng)村土地資源向資本轉(zhuǎn)換；進一步清理針對農(nóng)民就業(yè)的歧視性政策，促進鄉(xiāng)村勞動力平等就業(yè)并擁有同等權(quán)益，推進戶籍制度改革并解決戶籍附著的福利差異問題，使穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民工尤其是新生代農(nóng)民工真正轉(zhuǎn)為市民；建立重要農(nóng)產(chǎn)品利益補償機制，加大對農(nóng)民收入補貼和對重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；加快農(nóng)村金融機制創(chuàng)新，強化激勵約束機制，保障金融資源向“三農(nóng)”傾斜。三是完善并實施好承包地“三權(quán)”分置制度。農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行，順應(yīng)了土地要素合理流轉(zhuǎn)、提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模效益和競爭力的需要，有利于促進土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍優(yōu)化配置，為規(guī)?；?、機械化大生產(chǎn)方式以及更先進的科技、強勢的市場主體特別是城鎮(zhèn)企業(yè)進入農(nóng)村、服務(wù)“三農(nóng)”創(chuàng)造了條件，能夠大大提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，提高農(nóng)民收入，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。它還通過推動農(nóng)民參與先進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和融入現(xiàn)代生產(chǎn)生活方式，不斷促進其觀念轉(zhuǎn)變和素質(zhì)提升，使其在無形之中完成城鎮(zhèn)化特質(zhì)的過渡。這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個重要制度設(shè)計，要積極推行并在實踐中不斷加以完善。四是強化城鎮(zhèn)對城鄉(xiāng)區(qū)域的帶動性。建立城鎮(zhèn)對農(nóng)村的協(xié)作和援助機制，推動適應(yīng)資源要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移配置，推動城鎮(zhèn)企業(yè)進入農(nóng)村創(chuàng)業(yè)興業(yè)，推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)向農(nóng)村和農(nóng)民延伸，抑制城市的虹吸效應(yīng)，拓展其輻射擴散效應(yīng)，帶動周邊區(qū)域特別是農(nóng)村共同發(fā)展。特色小城鎮(zhèn)直接植根于地區(qū)比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，與農(nóng)村農(nóng)民聯(lián)系緊密，亦城亦鄉(xiāng)，且進入門檻低，要加大培育建設(shè)力度。這是把以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、以企幫村機制自然嵌入農(nóng)村發(fā)展的一條有效路徑。鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶建立風險共擔的利益共同體，并把利益聯(lián)結(jié)機制的建立作為政府相關(guān)政策支持和項目安排的重要前提條件；積極培育農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展主體，既通過項目等帶動打造一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)推動產(chǎn)業(yè)融合，又強化激勵政策調(diào)動普通農(nóng)戶參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的積極性主動性。

在統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展方面，除了抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)這一有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心方面外，總體上說要堅持分類指導(dǎo)，切實實施好區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。要在如下方面用功著力：一是堅持以“三大戰(zhàn)略”為引領(lǐng)，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)。著眼于全面深化開放合作，推進“一帶一路”建設(shè)。以落實“一帶一路”國際合作高峰論壇成果為牽引，加快推進“五通”重大項目建設(shè)。以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，推動京津冀協(xié)同發(fā)展。繼續(xù)以交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)為重點，強化改革創(chuàng)新，全面推進各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)的協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展；高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)雄安新區(qū)和北京城市副中心。以共抓大保護、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向，推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展。繼續(xù)抓好重點問題整治和水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護等重大工程建設(shè)，穩(wěn)步推進綜合立體交通走廊建設(shè)。與此同時，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，繼續(xù)推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展和體制機制創(chuàng)新。深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，落實好近年來出臺的一系列重大改革決策和政策決策。發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，著眼“一中心、四區(qū)”的戰(zhàn)略定位，建設(shè)“三中心、一樞紐”的核心要求，扎實推進各項工作。創(chuàng)新引領(lǐng)率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，在轉(zhuǎn)型升級、體制創(chuàng)新和全面開放等重要方面創(chuàng)造新經(jīng)驗新路徑。二是堅持抓好兩頭帶中間。一頭抓發(fā)達地區(qū)特別是先行地區(qū)的優(yōu)化發(fā)展，一頭抓困難地區(qū)特別是貧困地區(qū)加快發(fā)展。鼓勵和支持長三角、珠三角、京津冀等東部沿海先行地區(qū)繼續(xù)先行先試，以國際最先進水平為參照打造富有創(chuàng)新活力的發(fā)展改革高地；促進承載能力較強、發(fā)展?jié)摿^大的一些中西部崛起地區(qū)加快開發(fā)開放，打造成為區(qū)域或全國的新的增長極。與此同時，加大支持力度與激發(fā)內(nèi)在活力相結(jié)合，著力促進欠發(fā)達地區(qū)特別是革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)實現(xiàn)跨越發(fā)展，加速補齊地區(qū)均衡發(fā)展的短板。通過抓兩頭，促進帶動其他地區(qū)又好又快地發(fā)展。三是堅持發(fā)揮重要功能平臺的示范與支撐作用。一方面，要著眼于突出特色特質(zhì)、強化試驗探索、提升功能功效進一步發(fā)揮好既有功能平臺的作用；另一方面，適應(yīng)新的形勢、任務(wù)的需要，特別著眼于解決協(xié)調(diào)發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展中的突出問題，打造新的功能平臺。新的功能平臺的設(shè)置要充分考慮不同地區(qū)的發(fā)展重點和實際需要，以優(yōu)化功能區(qū)類型、平衡功能區(qū)的區(qū)域布局，防止困難地區(qū)“落空”。四是堅持推進一體化發(fā)展。這既能通過合作解決地區(qū)間資源要素短缺、彼此惡性競爭問題，又能依賴統(tǒng)籌實現(xiàn)較發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的傳導(dǎo)配置與扶持問題。要堅決清除一切妨礙地區(qū)合作和市場統(tǒng)一的障礙，支持和推進形式多樣、內(nèi)容廣泛、程度向深的合作，切實加快區(qū)域一體化發(fā)展進程。