長(zhǎng)期以來(lái)，人們往往只知道蘇轍的文學(xué)成就，其實(shí)，他在政治上的建樹超過(guò)其父、兄，官至尚書右丞、門下侍郎。他在數(shù)十年的仕途中，發(fā)表了許多見(jiàn)解深刻的政論。以下筆者試分析其財(cái)政思想。

除“害財(cái)者”即“豐財(cái)”

北宋從真宗至英宗朝的財(cái)政危機(jī)愈演愈烈，“神宗嗣位，尤先理財(cái)”，即從財(cái)經(jīng)領(lǐng)域入手開展一系列變法活動(dòng)，以解決財(cái)政危機(jī)問(wèn)題。蘇轍即上《上皇帝書》，提出了一系列的改革措施。

面對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政的危機(jī)，蘇轍認(rèn)為最主要的原因是財(cái)政支出太大，因此解決國(guó)家財(cái)政危機(jī)應(yīng)該重在節(jié)省財(cái)政開支，即“節(jié)流”。所以，他提出“所謂豐財(cái)者，非求財(cái)而益之也，去事之所以害財(cái)者而已矣”。這就是說(shuō)當(dāng)時(shí)要使國(guó)家財(cái)政寬裕，主要不在于增加財(cái)政收入，而關(guān)鍵在于減去導(dǎo)致財(cái)政危機(jī)的不必要支出。否則可能會(huì)導(dǎo)致愈增加財(cái)政收入，而財(cái)政危機(jī)愈嚴(yán)重。

因此，他的著眼點(diǎn)是去除“害財(cái)者”，而不是尋求“豐財(cái)者”。蘇轍把當(dāng)時(shí)的害財(cái)者概括為三個(gè)方面：“一曰冗吏，二曰冗兵，三曰冗費(fèi)。”這個(gè)概括比較全面合理地揭示了當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)的三項(xiàng)巨大開支。中國(guó)古代的自然經(jīng)濟(jì)，其生產(chǎn)力水平的主要標(biāo)志是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠人力、畜力，這一特質(zhì)決定了在這種歷史條件下，社會(huì)生產(chǎn)基本上只能是一種簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。也就是說(shuō)，由于受生產(chǎn)力的制約，社會(huì)財(cái)富的增加和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有一個(gè)極限。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，當(dāng)科學(xué)技術(shù)沒(méi)有重大突破的時(shí)候，生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的增加，不可能出現(xiàn)奇跡般的飛躍。綜觀中國(guó)古代，主要依靠人力、畜力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在宋代基本上已達(dá)到發(fā)展飽和，處于一個(gè)極限點(diǎn)上。因此，想要通過(guò)挖掘農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力來(lái)增加財(cái)政收入是比較有限的，而應(yīng)主要依靠削減不必要的財(cái)政支出來(lái)克服財(cái)政危機(jī)。

裁汰冗員

宋代自太祖趙匡胤立國(guó)以來(lái)，官僚隊(duì)伍人數(shù)就開始不斷迅速增加。到了仁宗皇祐年間，增至二萬(wàn)多人。官員人浮于事，尸位素餐，寵宗驕妃，耗竭國(guó)帑，給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)巨額的負(fù)擔(dān)。

為解決“冗吏”問(wèn)題，蘇轍主張采取三條改革措施。其一，蘇轍提出延長(zhǎng)貢舉時(shí)間，并且不增加錄取名額，廢除推恩制度，以此來(lái)減緩官員隊(duì)伍的增長(zhǎng)速度和減少俸祿、賞賜的支出。其二，“使官至于任子者，任其子之為后者，世世祿仕于朝，襲簪綬而守祭祀，可以無(wú)憾矣”。所謂門蔭入仕，就是宋朝廷規(guī)定，凡皇族宗室、后妃公主及中高級(jí)官吏等均可奏請(qǐng)親屬補(bǔ)官。蘇轍意識(shí)到要廢除這種特權(quán)制度是不可能的，只好采取折中的辦法，給其子孫一定的食祿而不再擔(dān)任官職，或多或少也能減少國(guó)家財(cái)政支出。其三，蘇轍提出中央機(jī)構(gòu)應(yīng)裁汰冗員，精簡(jiǎn)事務(wù)，下放權(quán)力。這將使朝廷大大減少財(cái)政開支。對(duì)于中央機(jī)構(gòu)的官吏，蘇轍還主張推遲晉升，使官僚隊(duì)伍增長(zhǎng)速度盡可能緩慢，從而減少俸祿開支。

削減軍費(fèi)

在宋代，巨額軍費(fèi)開支是國(guó)家財(cái)政最主要的負(fù)擔(dān)。蘇轍對(duì)于冗兵問(wèn)題，提出了兩個(gè)方面的對(duì)策。

其一，蘇轍十分重視在戰(zhàn)爭(zhēng)中間諜的作用，他認(rèn)為，宋太祖時(shí)用兵之所以能“以少為多”，是因?yàn)橹刭p這些間諜，使他們“貪其金錢，捐軀命，冒患難，深入敵國(guó)，刺其陰計(jì)而效之。至于飲食動(dòng)靜無(wú)不畢見(jiàn)，每有入寇輒先知之。故具所備者寡而兵力不分，敵之至者舉皆無(wú)得而有喪”。而現(xiàn)在用兵之所以“以多為少”，是因?yàn)檩p待間諜。因此，蘇轍主張利用關(guān)市征稅之錢重賞間諜，以明敵情，減少邊兵，從而節(jié)約巨額開支。

其二，蘇轍認(rèn)為：“土兵一人，其材力足以當(dāng)禁軍三人。禁軍一人，其廩給足以贍土兵三人。使禁軍萬(wàn)人在邊，其用不能當(dāng)三千人，而常耗三萬(wàn)人之畜。”不言而喻，土兵一人，其戰(zhàn)斗力可相當(dāng)于三個(gè)禁軍，而費(fèi)用只有禁軍1/3。因此，增加土兵，裁減禁軍，既提高戰(zhàn)斗力，又節(jié)省大量軍費(fèi)。

裁減無(wú)益之費(fèi)

蘇轍認(rèn)為，“世之冗費(fèi)，不可勝計(jì)也”，其主要者，有宗室、漕運(yùn)和賞賜之費(fèi)。蘇轍以儒家“七世之外，非有功德則迭毀”作為理論依據(jù)，大膽建議宗室子孫超過(guò)七世，就不再享有政治、經(jīng)濟(jì)上的特權(quán)，與一般平民相同。這樣，就大大減少了宗室享有特權(quán)的人數(shù)，從而節(jié)省了財(cái)政開支。

北宋定都汴梁(今開封)，京師民眾、官僚和駐軍所食糧食主要從東南地區(qū)漕運(yùn)而來(lái)。當(dāng)時(shí)漕法勞民傷財(cái)，而且效果也不好。對(duì)此，蘇轍提出了改革措施：將每年漕糧總額平均分為4份，其中1/2漕糧仍然采用官府出船，讓士兵漕運(yùn)的舊法。1/4漕糧招募江南六道富人自行備船和人進(jìn)行漕運(yùn)，免其商稅。還有1/4漕糧由政府在京師置場(chǎng)收買糧食供給軍隊(duì)，凡京師駐軍不愿領(lǐng)取政府所供給的米，可以計(jì)值給錢，讓他們上市場(chǎng)購(gòu)買。

蘇轍在“冗費(fèi)”上與眾不同、見(jiàn)解深刻的是把朝廷不急其所急、不用其所用，即不該開支的經(jīng)費(fèi)也稱之為“冗費(fèi)”，主張應(yīng)裁減這些“無(wú)益之費(fèi)”。他希望朝廷“茍自今從其可恤而收之，則無(wú)益之費(fèi)猶可漸減。此又去冗費(fèi)之一端也”。

協(xié)調(diào)中央與地方財(cái)政管理權(quán)

宋代自開國(guó)之初宋太祖加強(qiáng)中央集權(quán)、外州無(wú)留財(cái)、天下支用悉出于三司之后，一直至宋神宗熙寧年間，其財(cái)政管理始終是高度集于中央。這種高度集權(quán)的財(cái)經(jīng)管理體制雖然有加強(qiáng)中央集權(quán)、防止地方割據(jù)的積極作用，但也給財(cái)經(jīng)管理和監(jiān)督帶來(lái)了困難。最突出的表現(xiàn)是三司理財(cái)事務(wù)過(guò)于繁雜，難以一一處理，致使“簿領(lǐng)堆積，吏緣為奸”。

元祐元年(1086年)，蘇轍上《論戶部乞收諸路賬狀》，對(duì)協(xié)調(diào)中央理財(cái)機(jī)構(gòu)與地方路、州財(cái)政管理權(quán)之間的矛盾提出了解決的措施。他主張將地方路、州財(cái)經(jīng)會(huì)計(jì)賬籍按其重要性的不同分為兩大類：“蓋謂錢帛等賬，三司總領(lǐng)國(guó)計(jì)，須知其多少虛實(shí)”，“故賬雖歸轉(zhuǎn)運(yùn)司，而又令別造計(jì)賬申省”，即必須申報(bào)三司審計(jì)。至于“驛料、作院欠負(fù)、修造、竹木、雜物、舟船、柴炭、修河物料、施利橋船物料、車驢草料等賬”，“非三司國(guó)計(jì)虛贏所系，故止令磨勘架閣”，即不必申報(bào)三司審計(jì)。

這樣主次輕重得當(dāng)，做法比較合理，既解決了中央理財(cái)機(jī)構(gòu)匯集財(cái)經(jīng)會(huì)計(jì)賬籍過(guò)多，無(wú)法逐一勾考查核，造成會(huì)計(jì)賬籍堆積甚至貪官污吏乘機(jī)營(yíng)私舞弊的問(wèn)題，又避免中央理財(cái)機(jī)構(gòu)對(duì)地方關(guān)系國(guó)計(jì)民生的財(cái)經(jīng)活動(dòng)失去宏觀監(jiān)督控制。而且蘇轍認(rèn)為，諸路轉(zhuǎn)運(yùn)司與本部州軍距離很近，就地審核本部州軍，其優(yōu)點(diǎn)是比較容易獲取被審資料;并且各路會(huì)計(jì)賬籍分散所部州軍，資料不至于過(guò)多，能夠較細(xì)致地審核。

部分建議得以實(shí)施

總之，蘇轍的解決“三冗”問(wèn)題思想，其中延長(zhǎng)貢舉時(shí)間、改革蔭補(bǔ)制度、裁減禁軍等措施都比較穩(wěn)健緩和，力求在不引起動(dòng)蕩的情況下漸進(jìn)式地使弊端自行消亡。如禁軍是北宋的正規(guī)軍，是維護(hù)宋王朝統(tǒng)治的最重要武裝力量，對(duì)其裁減必須慎之又慎。蘇轍主張“使禁軍之在內(nèi)郡者，勿復(fù)以戍邊。因其老死與亡，而勿復(fù)補(bǔ)，使足以為內(nèi)郡之備而止。去之以漸，而行之以十年，而冗兵之弊可去矣”。

蘇轍在解決“三冗”中有了比較明確的經(jīng)濟(jì)核算思想，他的益土兵損禁軍就是從“材力”與“廩給”兩方面加以估算，從而得出這一措施既能提高軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力，又能大大節(jié)省軍費(fèi)開支的結(jié)論。蘇轍的另一些改革又顯得新奇大膽，如通過(guò)重金招募間諜以明敵情，有針對(duì)性有重點(diǎn)地布置兵力，從而達(dá)到裁減軍隊(duì)減少軍費(fèi)的目的;他把不急所急、不用所用的開支視作冗費(fèi)，亦表現(xiàn)了他獨(dú)特的眼光。他把皇帝宗室之費(fèi)視作第一大冗費(fèi)建議予以裁減，則又表現(xiàn)出了為國(guó)家利益而無(wú)私無(wú)畏的氣概，其改革敢于直接觸動(dòng)皇帝宗室利益。

蘇轍在熙寧變法中屬于保守派官員，受到王安石等變法派的壓制和排擠，因此，他的大部分財(cái)政思想未引起朝廷的重視，予以貫徹施行。其中唯有協(xié)調(diào)中央理財(cái)機(jī)構(gòu)與地方路、州財(cái)政管理權(quán)之間矛盾的建議，在廢三司恢復(fù)戶部理財(cái)?shù)墓僦聘母镏械玫讲糠謱?shí)施，緩解了宋朝財(cái)政管理過(guò)度集中的矛盾。