（二）治理科學(xué)化面臨的挑戰(zhàn)

在講挑戰(zhàn)之前，先講一下什么叫做治理科學(xué)化，當(dāng)然理論上對此有很多定義。用一句話概括的話，那就是：認(rèn)識事物的本質(zhì)，尊重事物發(fā)展的規(guī)律，從而制定合理可行的對策。這句話說起來很簡單，但是要具體做的時候，就不容易了，尤其是在北京這樣擁有2000多萬人口的超大城市。為什么這么講呢？因為現(xiàn)代城市一個突出的特點就是復(fù)雜性。這種復(fù)雜性源于生活在城市中的人的復(fù)雜性。生活在城市中的人，相互之間是一個陌生人社會，他們的興趣愛好千差萬別，而且彼此之間還構(gòu)建起了復(fù)雜的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，這就導(dǎo)致了現(xiàn)代城市每一個問題的背后都有特別復(fù)雜的原因。這就是治理科學(xué)化的第一個挑戰(zhàn)。

以北京的交通擁堵為例。從2012年到2015年北京交通指數(shù)變化來看，每年除了1、2月份是處于暢通的狀態(tài)外，其他時間都處于擁堵的狀態(tài)，有時甚至達(dá)到了嚴(yán)重?fù)矶碌某潭?。根?jù)北京市交通委公布的資料，我查到最擁堵的一天是2013年11月12日，交通擁堵指數(shù)達(dá)到了9.4。交通擁堵問題背后有哪些原因？第一，與機(jī)動車保有量的迅速上升有關(guān)。我們把北京的情況跟日本東京做了一個比較，北京機(jī)動車保有量從200萬輛到400萬輛用了6年的時間，而東京用了22年。短時間內(nèi)汽車數(shù)量迅速增加，帶來交通擁堵，這是毋庸置疑的。第二，與出行方式有關(guān)。從1986年到2013年出行方式變化圖來看，在過去的30年時間中，我們逐漸由騎自行車出行轉(zhuǎn)變成了開車出行。那么，緩解交通擁堵最有效的方式是地鐵，而在2013年的時候，我們地鐵出行的比例只有20.6%。單純地講這一個數(shù)字，大家沒有什么概念，我們可以做一個比較。1993年的時候，法國巴黎地鐵出行率已經(jīng)達(dá)到了60%。相較之下，我們乘坐地鐵出行的比例還是太低，大家都習(xí)慣于開車，這肯定增加地面交通的擁堵。第三，職住分離現(xiàn)象突出。有這么一組數(shù)據(jù)，北京城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)中職住比（就業(yè)崗位和居住人口比例）為0.283。職住分離現(xiàn)象突出帶來的一個直接問題就是潮汐式交通壓力。大家可以想象一下，一個交通擁堵問題背后竟然有這么復(fù)雜的原因?，F(xiàn)代城市的復(fù)雜性，提升了我們認(rèn)識規(guī)律的難度。

第二個挑戰(zhàn)是某些體制機(jī)制因素對按規(guī)律辦事形成了制約。比如，財稅體制，十八屆三中全會《決定》中明確要求，“建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。北京目前的財政制度突出的是北京作為地方財政的屬性，忽略了其作為首都的一面。北京的財力除負(fù)擔(dān)著北京的城市建設(shè)和各項事業(yè)的發(fā)展外，還負(fù)擔(dān)著400萬中央在京人口及近800萬流動人口的衣、食、住、行。這是以前的數(shù)字，現(xiàn)在這個數(shù)字應(yīng)該更大。有的同志可能會問，中央對地方不是還有轉(zhuǎn)移支付，還有稅收返還？確實是有，但是返還了多少呢？我們來看一下這個數(shù)字。根據(jù)《2015年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付分地區(qū)預(yù)算匯總表》，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支55918.00億元 ，對北京是315.95億元，只占0.56%，占當(dāng)年北京4752.42億元財政預(yù)算支出的6.64%。這就導(dǎo)致北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了一個怪圈：經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來人口集聚，人口集聚帶來城市建設(shè)需求增大，城市建設(shè)需求增大導(dǎo)致了能源消耗增加，能源消耗增加造成生態(tài)環(huán)境壓力增大，生態(tài)環(huán)境壓力增大投入到環(huán)境保護(hù)、生態(tài)治理就需要更多的財力，這些錢怎么來？又需要新一輪的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展—人口集聚—城市建設(shè)需求增大—能源資源消耗—生態(tài)環(huán)境壓力”的循環(huán)。如何來破解這種局面？我想可以從三個角度來切入。第一個是財政自主權(quán)的角度。在當(dāng)前國家大的財政體制之下，能不能給北京更大的財政自主權(quán)。第二個是發(fā)展基金。能不能建立一個?？顚Ｓ玫氖锥冀?jīng)濟(jì)發(fā)展基金，直接專用于北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三個是轉(zhuǎn)移支付。加大中央對北京的轉(zhuǎn)移支付力度。

（三）治理法治化面臨的挑戰(zhàn)

黨的十八屆四中全會對如何推進(jìn)治理法治化提出了明確要求：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”在這里，我想主要就立法層面，談一談北京作為首都面臨的挑戰(zhàn)。

為什么從立法這個層面來談？在《中共北京市委關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會精神全面推進(jìn)法治建設(shè)的意見》中提出，“堅持立法先行，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，切實增強(qiáng)地方立法的針對性和有效性，依法保證憲法法律在本行政區(qū)域內(nèi)得到切實遵守和執(zhí)行”。立法不僅是法治化的第一步，而且是非常關(guān)鍵的一步，如果立法都搞不好，那么后面的執(zhí)法、守法就無從談起。

首都立法面臨的第一個問題是關(guān)于可操作性的問題。有學(xué)者做過相關(guān)研究，認(rèn)為地方立法應(yīng)該堅持三個原則：第一個原則是不抵觸，地方立法不能跟國家層面的立法相抵觸；第二個原則是有特色，地方立法要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嵺`，對本地經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)；第三個原則就是可操作。而我們現(xiàn)在恰恰是在可操作問題上出現(xiàn)了一些問題。

跟大家舉一個例子。2014年2月18日，北京市法制辦公布《北京市軌道交通運營安全條例（草案征求意見稿）》，禁止乘客在地鐵內(nèi)飲食。這個規(guī)定得到了廣大市民的廣泛支持，有機(jī)構(gòu)做過調(diào)查，有69.6%的人都支持這條規(guī)定。這個政策應(yīng)該說是很有民心的基礎(chǔ)，但是問題出就出在了可操作這個層面上。第一個，界定的問題，這里面又包括兩個小點。第一個是吃東西的地點怎么去界定，是車廂，還是一進(jìn)地鐵站。第二個就是飲食范圍怎么界定。吃藥算不算吃東西，小寶寶吃奶算不算吃東西。第二個是執(zhí)行問題。首先，誰來執(zhí)行，按道理來講，應(yīng)該是由地鐵工作人員去執(zhí)行，但在地鐵早晚高峰的時候，工作人員本來就人手有限，還要去監(jiān)督檢查有沒有吃東西，肯定是人手不夠的。其次，如何執(zhí)行。北京地鐵早晚高峰非常擁擠，怎么檢查有沒有吃東西。由于相關(guān)部門意識到了規(guī)定的可操作，所以把這條規(guī)定當(dāng)成對文明乘車?yán)砟畹某珜?dǎo)。

治理法治化在立法領(lǐng)域面臨的第二個挑戰(zhàn)就是立法領(lǐng)域的不均衡。據(jù)北京市法制辦統(tǒng)計，在北京市級層面的法律法規(guī)中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法占比最大，達(dá)到22%，而比例最小的是社會服務(wù)領(lǐng)域，只有2.8%。

治理法治化在立法領(lǐng)域面臨的第三個挑戰(zhàn)就部門法規(guī)利益化。這一點與我國當(dāng)前立法模式有關(guān)，我國當(dāng)前立法模式是由行政部門起草、人大常委會審議。有關(guān)部門在出臺法規(guī)的時候，在法律中加入了部門的利益。比如，2009年，國家郵政局起草《郵政法》就曾規(guī)定，“郵政企業(yè)對平常郵件的損失不承擔(dān)賠償責(zé)任”。2010年，原鐵道部修訂《鐵路旅客運輸規(guī)程》規(guī)定“普通列車乘客遲到車票作廢”。

治理法治化在立法領(lǐng)域面臨的第四個挑戰(zhàn)是區(qū)域協(xié)調(diào)立法問題。京津冀協(xié)同發(fā)展一個很重要的層面是立法的協(xié)同。比如，在二氧化硫排放征收標(biāo)準(zhǔn)方面，京津冀三地就缺乏協(xié)同。每排放1千克二氧化硫，要征收多少排污費？北京市由以前的0.63元調(diào)整到了10元，漲幅較大；天津由以前的1.26元調(diào)整為6.13；而河北沒有變動，一直都是1.26元。這意味著一個企業(yè)排放二氧化硫更傾向于到河北去排放。這就會帶來什么問題？跑到河北去排放二氧化硫，同樣會對北京造成污染，因為大氣的流動不是以行政區(qū)劃為界限的。

以上是從三個層面來看的治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)。談挑戰(zhàn)、談問題不是目的，目的是去面對、去解決這些問題，這就是我們第三部分要講的內(nèi)容。