四、對國家監(jiān)察體制改革的思考與對策

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》）。12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議決定，在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作。從公開報道的資料來看，三地的改革主要聚焦機構(gòu)建設(shè)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委員會，作為監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)與紀委合署辦公。雖然《方案》要求三地從體制機制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗，但地方的改革受到很多的限制。

第一，是權(quán)限問題。因為沒有相應(yīng)的立法權(quán)限，地方?jīng)]有權(quán)力制定出臺一些與廉政建設(shè)有關(guān)的法規(guī)制度，如干部人事制度、社會保障政策等。下位法不能違反上位法，地方只能執(zhí)行中央的規(guī)定，不能突破上位法律規(guī)定。幾年前，一些地方探索財產(chǎn)申報制度改革，最后無疾而終。廣東省佛山市等地很早就探索將檢察院反貪、反瀆、預(yù)防、公安經(jīng)偵、審計機構(gòu)合并在一起的改革，但阻力重重，受到的法律限制和羈絆太多。全國人大的決定雖然給地方授權(quán)，但授權(quán)的范圍比較狹窄，主要是成立監(jiān)察委員會，將檢察機關(guān)的部分機構(gòu)和人員轉(zhuǎn)隸到紀檢監(jiān)察機關(guān)，對于這個新機構(gòu)的職能、職權(quán)、措施進行了規(guī)定，但對影響這個機構(gòu)發(fā)揮作用的相關(guān)制度和機制改革并沒有明確授權(quán)，因而試點地方可能展不開拳腳。

第二，全國性的問題地方難以解決。在全國長期存在的帶有普遍性的問題，僅僅一個地方或幾個地方，往往難以取得成效，必須得全國一盤棋統(tǒng)一抓才能取得效果。如公款大吃大喝的歪風(fēng)，早在改革開放初期很多地方就開始整治，但三十多年幾十個文件管不住一張嘴。十八大以來，加大頂層設(shè)計，中央出臺系列制度，推動預(yù)算財務(wù)等制度改革，全面綜合從嚴整治，強有力曝光和懲處，這股歪風(fēng)才基本被剎住。又比如誠信體系建設(shè)，地方根本無法解決，僅僅銀行、房產(chǎn)等信息，地方紀檢監(jiān)察機構(gòu)查詢都比較困難。解決信息 “孤島”現(xiàn)象，打破信息共享壁壘，打破反腐敗信息查詢難、需要時間長的問題，只能依靠中央統(tǒng)一推進有關(guān)改革。

第三，機構(gòu)改革的“陷阱”?，F(xiàn)在一說到體制改革，往往就變成了機構(gòu)調(diào)整和人員增減變動的改革。以前我國的很多監(jiān)督體制改革之所以成效不明顯，一個重要因素就是過于關(guān)注機構(gòu)和人員改革。改革某種程度上得先考慮人的安排，因人設(shè)崗現(xiàn)象存在，導(dǎo)致改革成了“夾生飯”。在新的機構(gòu)，工作和人員磨合往往需要較長的時間，往往錯過了干事改革的時機。這次三地試點改革就已遇到人員和思想融合、機制和工作融合等問題，再次說明機構(gòu)改革存在一定的局限性。十八大以來的紀檢監(jiān)察體制改革之所以成效顯著，主要在于沒有將改革重心放在機構(gòu)改革上，而是突出機制運作的變革，將現(xiàn)有人員和機構(gòu)基礎(chǔ)上，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式和轉(zhuǎn)作風(fēng)，把現(xiàn)有的制度和措施用足，“舊枝長新芽”，釋放新效果。

將檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防部門機構(gòu)、職能、人員整體劃轉(zhuǎn)到紀檢監(jiān)察機關(guān)，這是一項任務(wù)繁重的工作，不僅僅是因為涉及機構(gòu)整合人員安排與融合的問題，而是因為這項改革不是一個機構(gòu)內(nèi)部的變動，而是涉及多個機構(gòu)之間的聯(lián)系，涉及國家權(quán)力的重新配置，牽一發(fā)而動全身，需要修改相關(guān)法律和制度。為做好此項工作，人大、檢察院、紀委、監(jiān)察、黨委、人事組織等多個部門和機構(gòu)都要參與其中，全國上下都得跟著行動，協(xié)調(diào)工作任務(wù)相當繁重。因此，要做好此項改革，應(yīng)該借鑒我國歷次反腐敗機構(gòu)改革的經(jīng)驗，全面充分論證和設(shè)計，系統(tǒng)化抓實推進有關(guān)工作。

第一，合理確定改革目標重點。改革目的可以具有多重性，但應(yīng)有層次性，要善于抓住主要矛盾，解決主要問題?！斗桨浮诽岢?，“深化國家監(jiān)察體制改革的目標，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)。實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。”文件中提出的是一個目標集群，可以分解為多個具體的目標。最為直接和具體的目標就是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)。三地試點推進比較快，落實比較到位的就是成立監(jiān)察委員會，從而較容易實現(xiàn)了整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段的目標。但對于“深入推進黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”這個實效性目標，各級黨委和紀委往往強調(diào)不多，一方面可能是因為缺乏具體量化的指標或衡量的標準，另一方面可能是短時間內(nèi)難以做到。其實，改革目標中，最為重要的實效性目標，因為產(chǎn)生遏制腐敗的效果才是國家監(jiān)察體制改革的最終目的。當然，短期內(nèi)地方試點受到很多局限，難以看到具體實效，但未來全國推行這項改革之后，應(yīng)將實效性作為國家監(jiān)察體制改革的目標和努力方向。要對實效性目標設(shè)置考核指標或者評價體系，由全國人大或者委托第三方機構(gòu)對此項改革實施效果進行評估并予以公布。

第二，增加預(yù)防腐敗的職責(zé)。監(jiān)察委員會除了監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責(zé)之外，尚應(yīng)有預(yù)防職責(zé)，但目前《方案》沒有寫入。監(jiān)督、調(diào)查、處置大部分都是事后性工作，沒有有效預(yù)防措施，這些職能履行的成本會很高。增加預(yù)防職能，采取預(yù)防措施進行評估、教育、宣傳、與社會建立聯(lián)系等，會有效防范和降低腐敗風(fēng)險。監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)是紀委的主責(zé)主業(yè)，但檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪部門已經(jīng)轉(zhuǎn)隸過來，預(yù)防腐敗局也有預(yù)防職能，就應(yīng)該發(fā)揮這些機構(gòu)和人員的作用，而不能讓其成為陪襯。因為目前腐敗形勢尚嚴峻復(fù)雜，紀委仍須將主要力量用于監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)。在預(yù)防機構(gòu)全部歸并到國家監(jiān)察委員會之后，如果預(yù)防職能不增強，就會有弱化的風(fēng)險。監(jiān)察委員會監(jiān)督執(zhí)紀與問題打交道，不僅要善于發(fā)現(xiàn)問題，更要善于分析總結(jié)和解決問題，尤其是從源頭防范問題發(fā)生，要有針對性地敦促和監(jiān)督相關(guān)機構(gòu)和部門推動改革及時糾錯補漏，提出明確具體的監(jiān)察建議，防止腐敗再發(fā)。宣傳和教育是預(yù)防腐敗的重要措施，十八大以來，網(wǎng)絡(luò)曝光等宣傳力度的增強放大了打“虎”拍“蠅”、正風(fēng)肅紀的效果和震懾力，這項工作力度得繼續(xù)保持。國家監(jiān)察委員會還要與律師協(xié)會、商會、大公司企業(yè)、學(xué)會等組織保持聯(lián)系溝通，共同采取防范腐敗的措施和開展宣傳活動，促進行業(yè)自律和監(jiān)管，營造廉潔的社會環(huán)境。

第三，重視并用足監(jiān)督措施。從機構(gòu)改革角度而言，將檢察院的一部分合并到紀檢監(jiān)察機關(guān)，雖然人員會增多，但就措施手段而言是調(diào)存量的改革，而不是增量改革，因為從試點地區(qū)的監(jiān)察委員會履行的職責(zé)和可以采取的措施來看，都并沒有額外增加。監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)早已都有，談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等十二項措施也早已都有。合并之后，可以使用這些措施的主體和人員變多而已。如果不創(chuàng)新工作方法，對這些措施的使用力度、方式、程序等進行改革，不讓這些措施的威力發(fā)揮出來，改革就會只有形式而缺少內(nèi)容。因此，要學(xué)習(xí)借鑒十八大以來創(chuàng)新運用函詢約談、問責(zé)追責(zé)、網(wǎng)絡(luò)曝光、巡視審計、紀律審查、兩個責(zé)任等措施的方法，加強信息輿情跟蹤、搜集分析和研判，利用好個人有關(guān)事項報告、誠信體系等數(shù)據(jù)庫平臺，讓法律授予監(jiān)察委員會的每項措施都能見到實效，迅速樹立監(jiān)察委員會的權(quán)威。

第四，繼續(xù)完善機構(gòu)的內(nèi)部改革。監(jiān)察委員會設(shè)立之后，與紀委合署辦公，檢察院反貪局、反瀆局、職務(wù)預(yù)防犯罪機構(gòu)以及監(jiān)察部（廳、局）、預(yù)防腐敗局就要撤銷。新機構(gòu)和新人員磨合過程中難免出現(xiàn)不協(xié)調(diào)的問題，必須及時調(diào)整不合理的內(nèi)部職能和分工，加強內(nèi)部管理，提高工作效率。在人員編制不可能增加的情況下，合理優(yōu)化配置監(jiān)督執(zhí)紀力量，要著力解決好兩個問題：一是協(xié)調(diào)處理好派出機構(gòu)本級與派駐機構(gòu)的力量配置問題，實行人員統(tǒng)一管理，合理統(tǒng)籌安排使用；二是整合末梢執(zhí)紀監(jiān)督機構(gòu)的力量，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委、縣級機關(guān)紀檢組、企事業(yè)單位紀委（紀檢組），采用聯(lián)合執(zhí)紀、交叉檢查、巡視巡查等方法實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，而不必完全采用“機構(gòu)設(shè)門”“人員駐門”方式，使得監(jiān)督力量過于分散。按照監(jiān)督對象和監(jiān)督難易程度合理配置監(jiān)督力量，公職人員數(shù)量多的地區(qū)，監(jiān)督力量多，每年根據(jù)具體情況調(diào)整監(jiān)督執(zhí)紀人員。加大監(jiān)督執(zhí)紀干部交流、輪崗和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高監(jiān)督執(zhí)紀水平，統(tǒng)一執(zhí)紀標準。推行國家監(jiān)察人員職業(yè)化，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)管理，提高專業(yè)化能力。

第五，找到自我監(jiān)督的平衡點。國家監(jiān)察體制的改革是權(quán)力配置體系的重大調(diào)整。無論是黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督還是現(xiàn)在正在推行的國家監(jiān)督，都是政權(quán)體系的自我監(jiān)督，是黨和國家監(jiān)督權(quán)行使方式的變革。自我監(jiān)督具有自己的優(yōu)勢，但也有明顯的不足，就是監(jiān)督容易受到干擾，難以監(jiān)督到位。國家監(jiān)察委員會成立之后要與紀委合署辦公，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督相互融合。黨內(nèi)監(jiān)督一個老大難的問題就是黨委和紀委的關(guān)系問題，如前所述，黨內(nèi)歷史上曾經(jīng)圍繞領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)關(guān)系而反反復(fù)復(fù)。強調(diào)系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)為主，監(jiān)督力度加大，但難以達到黨內(nèi)高度集中統(tǒng)一的目的。強調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)，則會出現(xiàn)對地方黨委主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大，監(jiān)督不到位的問題。各級監(jiān)察委員會成立之后，這個黨委和紀委的關(guān)系問題仍然會繞不開。紀檢監(jiān)察人員增多，手段措施更多，權(quán)力更大，找準自我監(jiān)督的平衡點就更為重要。要發(fā)揮紀檢監(jiān)察機關(guān)的作用，保證其獨立履行職責(zé)，單獨預(yù)算安排財政經(jīng)費保障其獨立地位。同時要對監(jiān)督權(quán)進行合理制約和限制，如建立人民監(jiān)督權(quán)力的實現(xiàn)機制，各級監(jiān)察委員會每年要向各級人大報告工作，接受其監(jiān)督，對其報告進行表決。在人大設(shè)立專門的反腐敗委員會，將紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部的干部監(jiān)督管理室劃轉(zhuǎn)到人大的反腐敗委員會，并賦予該委員會確定監(jiān)察委員會財政預(yù)算、研究起草監(jiān)察相關(guān)法律制度等職責(zé)，避免自己監(jiān)督，防止“燈下黑”。建立新聞發(fā)言人制度，與媒體保持密切溝通與合作關(guān)系，主動接受媒體監(jiān)督。加大國家監(jiān)察委員會查辦的違紀違法行為結(jié)果公開，將不涉及國家秘密的違紀違法行為處理決定書公開。要防止監(jiān)督權(quán)不當使用帶來的改革創(chuàng)新動力不足的問題。改革創(chuàng)新動力不足的危險可能不亞于腐敗的危險。要貫徹落實《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，抓緊建立容錯糾錯機制。

第六，敦促并力推外圍配套改革。國家監(jiān)察體制的建立和完善不能孤立地單兵突進，因為腐敗產(chǎn)生的原因是多因素綜合作用的結(jié)果。治理腐敗應(yīng)從系統(tǒng)論出發(fā)，既要注重反腐敗機構(gòu)自身的改革，同時要推進相關(guān)的外圍改革。國家監(jiān)察體制改革作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一個部分，必然與其他改革相互輝映。沒有相關(guān)配套制度的協(xié)同作用，國家監(jiān)察體制發(fā)揮的作用有限或難以發(fā)揮作用。改革開放以來，經(jīng)濟長期高速發(fā)展，但也產(chǎn)生了很多社會問題，給反腐敗增加了很多困難，如貧富差距過大導(dǎo)致干部心理失衡，優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品供給不足和分配不均給吃拿卡要帶來大量機會。干部制度雖然進行了改革，如取消就業(yè)分配制度，引入雙向選擇、競爭上崗等，國企和事業(yè)單位人員也簽署聘用合同，但“鐵飯碗”并沒有打破，“能進不能出、能上不能下、能高不能低”現(xiàn)象依然存在，很多單位存在“三分之一”干部，給動真格監(jiān)督執(zhí)紀帶來顧慮和壓力?！秳趧臃ā吩诠矙C構(gòu)并不完全適用，公務(wù)員、事業(yè)單位人員社會保障不同于企業(yè)，真正推行聘任制、嚴管干部隊伍增加了很多障礙。從西方發(fā)達國家反腐敗經(jīng)驗來看，大部分國家的反腐敗機構(gòu)較少，人員不多，如德國反腐敗主要靠檢察院，黑森州負責(zé)反腐敗的檢察官僅10名，該州公職人員10萬人左右。但普通公民很夠直接接觸到的腐敗并不多，主要原因在社會綜合治理比較好，沒有必要去行賄求人。另外就是社會管理體制比較完善，發(fā)現(xiàn)和調(diào)查腐敗的成本很低。如通過社會誠信體系，就容易掌握一個官員的資產(chǎn)、收入、信用信息、消費記錄等，腐敗風(fēng)險很大。因此要全面深化改革，如改革財政預(yù)算管理體制、人事管理制度、社會保障體系、社會誠信體系等，降低腐敗機會和愿望，提高腐敗成本和風(fēng)險。抓緊修改《憲法》和《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《公務(wù)員法》等法律制度，為改革提供法律支撐和保障。

第七，把私營機構(gòu)納入監(jiān)督范圍。目前試點《方案》要求“實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋”，有的學(xué)者將監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象解釋為國家工作人員。［9］不論將對象限定為公職人員還是國家工作人員，監(jiān)察對象都有很大局限性。從發(fā)達國家反腐敗經(jīng)驗可以看出，當經(jīng)濟社會發(fā)展到一個階段之后，經(jīng)過有效的治理，公共機構(gòu)的腐敗會大幅減少，私營機構(gòu)行賄及其內(nèi)部的腐敗問題將成為關(guān)注的重點。因此發(fā)達國家的反腐敗機構(gòu)都將私營機構(gòu)納入監(jiān)管范圍。十八大后，經(jīng)過有效治理，腐敗蔓延的勢頭已經(jīng)得到控制，公共機構(gòu)的增量腐敗大幅減少，存量腐敗也在快速消化和解決。私營機構(gòu)腐敗由公安機關(guān)查處，由于沒有足夠多的警力對私營機構(gòu)的腐敗進行打擊和預(yù)防，這個領(lǐng)域的腐敗雖然比較嚴重，但長期不受“關(guān)注”。行賄與受賄緊密相連，私營機構(gòu)行賄及其內(nèi)部的腐敗嚴重影響整個社會的廉潔建設(shè)。檢察院和預(yù)防腐敗局都行使預(yù)防腐敗職責(zé)，已經(jīng)將私營機構(gòu)的預(yù)防包含其中。國家監(jiān)察體制改革應(yīng)該繼續(xù)將私營機構(gòu)腐敗預(yù)防納入職責(zé)范圍，同時將公安機關(guān)打擊私營機構(gòu)腐敗的機構(gòu)和人員并入監(jiān)察委員會，由其統(tǒng)一行使私營機構(gòu)腐敗調(diào)查的職責(zé)。

（作者：蔣來用，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所廉政建設(shè)與社會評價研究室主任，中國廉政研究中心副秘書長）

［參考文獻］

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［9］吳建雄.國家監(jiān)察體制改革的前瞻性思考［N］.社會科學(xué)報，2017-02-15.