紀(jì)委監(jiān)督體制、行政監(jiān)察體制、司法監(jiān)督體制等都是我國監(jiān)督體制的重要組成部分。雖然分屬在政黨、行政、司法中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督對(duì)象、職責(zé)權(quán)限、措施手段、程序方法有很大不同，但都共同行使監(jiān)督職能，彼此相互協(xié)作和作用，共同構(gòu)成了監(jiān)督體系的有機(jī)整體。適應(yīng)革命、建設(shè)和改革開放形勢(shì)的需要，我國的監(jiān)督體制改革就一直沒有中斷。當(dāng)前的監(jiān)督體制建立在以前改革探索的歷史基礎(chǔ)之上。目前推行的國家監(jiān)察體制改革無法割斷與歷史的聯(lián)系。因此，全面深入了解這段改革歷史，是有效推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革必須掌握的“基礎(chǔ)功”。

一、中國共產(chǎn)黨成立到改革開放前的監(jiān)督體制改革

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，紀(jì)委在監(jiān)督體制中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。中國共產(chǎn)黨自建黨開始就一直重視紀(jì)律建設(shè)，有相應(yīng)的監(jiān)督體制保障紀(jì)律執(zhí)行。如第一個(gè)綱領(lǐng)就規(guī)定黨員受地方執(zhí)行委員會(huì)的嚴(yán)格監(jiān)督，地方委員會(huì)的財(cái)務(wù)、活動(dòng)和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會(huì)的監(jiān)督。［1］［2］黨的各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)同時(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，是紀(jì)律的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。1927年4月，中共第五次全國代表大會(huì)通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，規(guī)定在全國代表大會(huì)及省代表大會(huì)選舉中央及省監(jiān)察委員會(huì)。這個(gè)文件是黨內(nèi)監(jiān)督的開山之作，發(fā)揮著重要的“奠基作用”，為黨內(nèi)監(jiān)督體制建設(shè)和改革提供了思想理論指引和可借鑒的具體制度內(nèi)容。第一，設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的目的是“為鞏固黨的一致及權(quán)威”。當(dāng)監(jiān)察委員會(huì)與同級(jí)黨的委員會(huì)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，“則移交至中央或省監(jiān)察委員會(huì)與中央或省委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議，如聯(lián)席會(huì)議再不能解決時(shí)，則移交省及全國代表大會(huì)或移交于高級(jí)監(jiān)察委員會(huì)解決之”。［3］第二，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性。“中央委員及省委員不得兼任監(jiān)察委員”，避免利益沖突，不能自己監(jiān)督自己。第三，提供監(jiān)督條件，監(jiān)察委員會(huì)履職有保障措施。“中央及省監(jiān)察委員會(huì)，得參加中央及省委員會(huì)議，但只有發(fā)言權(quán)無表決權(quán)。遇必要時(shí)，得參加相當(dāng)?shù)狞h部之各種會(huì)議。” 第四，與黨委會(huì)是基本平行的關(guān)系，享有特殊權(quán)力和權(quán)威。“中央及省委員會(huì)，不得取消中央及省監(jiān)察委員會(huì)之決議；但中央及省監(jiān)察委員會(huì)之決議，必須得中央及省委員會(huì)之同意，方能生效與執(zhí)行。”［4］1928年7月，中國共產(chǎn)黨第六次全國代表大會(huì)召開，改監(jiān)察委員會(huì)為審查委員會(huì)，職權(quán)范圍縮小。之后，審查委員會(huì)又改為黨務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督職責(zé)。1938年，六屆六中全會(huì)要求區(qū)黨委之下設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)。1945年4月至6月召開的中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會(huì)取消審查委員會(huì)，規(guī)定“黨的中央委員會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，得成立中央監(jiān)察委員會(huì)及各地方黨的監(jiān)察委員會(huì)”，并具體規(guī)定了各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生的辦法、任務(wù)和職權(quán)。從五大開始，通過專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的機(jī)制正式固定下來。

新中國成立后，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)也在不斷調(diào)整變化。1949年11月，《中共中央關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》下發(fā)，各級(jí)紀(jì)委相繼成立。這時(shí)的紀(jì)委是各級(jí)黨委的一個(gè)工作部門，猶如黨的宣傳部和組織部一樣，在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，與上級(jí)紀(jì)委的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系。1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》（以下簡(jiǎn)稱《決議》），中央和地方監(jiān)察委員會(huì)陸續(xù)恢復(fù)和重建?！稕Q議》規(guī)定黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)與各級(jí)黨委的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，上下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主的體制加大了監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力。［6］但這一體制并不長(zhǎng)久，1956年9月，黨的八大黨章規(guī)定，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”，黨委和監(jiān)委的關(guān)系由指導(dǎo)關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。同時(shí)規(guī)定上級(jí)監(jiān)委有權(quán)檢查和指導(dǎo)下級(jí)監(jiān)委的工作。“雙重領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系得到明確。1962年9月，黨的八屆十中全會(huì)做出《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，規(guī)定中央監(jiān)察委員會(huì)可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院所屬各部門，派駐開始成為一種重要的監(jiān)督方式。1969年，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)被撤銷。

行政監(jiān)督體制改革主要體現(xiàn)在國家行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的變革方面。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第十九條規(guī)定：“在縣市以上的各級(jí)人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)察各級(jí)國家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員。” 10月，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)成立，地方各級(jí)人民政府監(jiān)察委員會(huì)相繼成立。人民監(jiān)察委員會(huì)是人民政府的一個(gè)部門，《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條規(guī)定，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和政府公務(wù)人員是否履行其職責(zé)。1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開，會(huì)議通過的《中華人民共和國國務(wù)院組織法》規(guī)定：“中央人民政府政務(wù)院改為國務(wù)院，原中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)改為國務(wù)院監(jiān)察部”，地方行政監(jiān)察機(jī)關(guān)也相繼改名，如北京市人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)改名為北京市監(jiān)察局。1959年，中共中央決定，取消政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其職能由黨的監(jiān)察委員會(huì)行使，地方各級(jí)政府的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)也隨之被撤銷，其職能歸于黨的監(jiān)察委員會(huì)。

司法監(jiān)督體制也經(jīng)歷了幾乎同樣的命運(yùn)。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議表決通過的《中央人民政府組織法》第五條規(guī)定：“組織最高人民法院及最高人民檢察署，以為國家的最高審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)”。1954年，第一屆全國人民代表大會(huì)全體會(huì)議通過了《人民檢察院組織法》，“人民檢察署”的稱謂變?yōu)?ldquo;人民檢察院”。1966年5月，“文化大革命”開始，中國社會(huì)進(jìn)入十年浩劫時(shí)期。非常規(guī)的運(yùn)動(dòng)方式代替了常態(tài)監(jiān)督體制，造成了社會(huì)的嚴(yán)重混亂，監(jiān)督體制改革探索遭受了重大挫折。實(shí)踐表明，缺乏穩(wěn)定的政治環(huán)境和正確思想的指導(dǎo)，監(jiān)督體制改革很難推行，更談不上取得實(shí)效。

二、改革開放后到十八大前的監(jiān)督體制改革

1978年十一屆三中全會(huì)召開后，吸取“文革”教訓(xùn)，各種監(jiān)督體制開始恢復(fù)。最早恢復(fù)的是黨內(nèi)監(jiān)督體制，這體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督體系中的關(guān)鍵地位。十一屆三中全會(huì)選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)后，各級(jí)紀(jì)委相繼恢復(fù)，規(guī)模逐步擴(kuò)大，從中央到地方人員配備完整。為強(qiáng)化監(jiān)督，紀(jì)委內(nèi)部的改革也在不斷進(jìn)行，如職責(zé)任務(wù)調(diào)整、提升職能室主任級(jí)別、調(diào)整紀(jì)委書記在黨委的分工排序、完善紀(jì)委與黨委的關(guān)系等。

司法監(jiān)督恢復(fù)的時(shí)間也比較早，體現(xiàn)了黨和國家對(duì)法制的重視。1979年7月，第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過了《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)很快恢復(fù)工作?！缎淌略V訟法》還給予檢察院自行立案?jìng)刹榈臋?quán)力，對(duì)于貪腐等經(jīng)濟(jì)案件都可以直接動(dòng)用偵查權(quán)。但在80年代初期，檢察院主要是按照黨委和紀(jì)委的要求，配合打擊包括腐敗在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)犯罪案件。司法監(jiān)督機(jī)制的改革力度較大。如1988年3月8日，深圳市人民檢察院成立全國檢察機(jī)關(guān)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)犯罪案舉報(bào)中心（后更名為舉報(bào)中心）后，最高人民檢察院在全國進(jìn)行試點(diǎn)和推廣，不到一年的時(shí)間內(nèi)，全國各級(jí)檢察院建立起3600多個(gè)舉報(bào)中心。1995年11月10日，最高人民檢察院反貪污賄賂總局正式成立，截至1995年年底，全國地方各級(jí)檢察院幾乎都設(shè)立了反貪局。2005年5月，最高人民檢察院發(fā)出通知，要求地方各級(jí)人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一名稱，成立反瀆職侵權(quán)局。檢察機(jī)關(guān)人員也呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)。1994年，檢察機(jī)關(guān)人員總數(shù)為194456人，2001年增加到226839人。2002年因?yàn)闄C(jī)構(gòu)改革削減了部分人員，但之后又不斷增長(zhǎng)，到2009年達(dá)到231705人。

行政監(jiān)督體制恢復(fù)之后，機(jī)構(gòu)比改革開放前增多，其中一個(gè)重要的改革是審計(jì)機(jī)關(guān)的成立。1983年9月15日，根據(jù)1982年12月4 日第五屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法》第91條的規(guī)定，審計(jì)署正式成立，之后各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)陸續(xù)掛牌。監(jiān)察機(jī)關(guān)的恢復(fù)相對(duì)較晚。1986年12月2日，第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》，恢復(fù)并確立國家行政監(jiān)察體制。因?yàn)閮蓚€(gè)機(jī)構(gòu)職能重復(fù)嚴(yán)重，1993年1月，根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定，中央紀(jì)委、監(jiān)察部開始合署辦公，實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)、履行黨的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)督兩項(xiàng)職能”的體制。之后，地方各級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)構(gòu)都實(shí)行這一體制。2005年10月，十屆全國人大常委會(huì)審議并批準(zhǔn)了《聯(lián)合國反腐敗公約》。為履行《公約》，深入推進(jìn)預(yù)防腐敗工作，2007年9月13日，黨中央、國務(wù)院決定成立國家預(yù)防腐敗局，之后各地也相應(yīng)成立了地方預(yù)防腐敗局。

改革開放后監(jiān)督體制改革力度較大，直接表現(xiàn)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)增加，人員編制大量增多。但改革也存在一些問題，如反腐敗機(jī)構(gòu)職能重復(fù)交叉，監(jiān)督力量分散，出現(xiàn)“九龍治水而水不治”的現(xiàn)象。腐敗和不正之風(fēng)并沒有因?yàn)闄C(jī)構(gòu)和人員編制增加而減少，相反在20世紀(jì)90年代之后腐敗形勢(shì)變得嚴(yán)峻復(fù)雜。事實(shí)表明，機(jī)構(gòu)人員的增多并不一定就能換來廉潔。僅靠機(jī)構(gòu)和人員增加的擴(kuò)張式改革，沒有運(yùn)作機(jī)制的轉(zhuǎn)變和制度有效性的釋放，難以達(dá)到反腐敗的目標(biāo)。