紀委監(jiān)督體制、行政監(jiān)察體制、司法監(jiān)督體制等都是我國監(jiān)督體制的重要組成部分。雖然分屬在政黨、行政、司法中的監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督對象、職責權(quán)限、措施手段、程序方法有很大不同，但都共同行使監(jiān)督職能，彼此相互協(xié)作和作用，共同構(gòu)成了監(jiān)督體系的有機整體。適應(yīng)革命、建設(shè)和改革開放形勢的需要，我國的監(jiān)督體制改革就一直沒有中斷。當前的監(jiān)督體制建立在以前改革探索的歷史基礎(chǔ)之上。目前推行的國家監(jiān)察體制改革無法割斷與歷史的聯(lián)系。因此，全面深入了解這段改革歷史，是有效推進國家監(jiān)察體制改革必須掌握的“基礎(chǔ)功”。

一、中國共產(chǎn)黨成立到改革開放前的監(jiān)督體制改革

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，紀委在監(jiān)督體制中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。中國共產(chǎn)黨自建黨開始就一直重視紀律建設(shè)，有相應(yīng)的監(jiān)督體制保障紀律執(zhí)行。如第一個綱領(lǐng)就規(guī)定黨員受地方執(zhí)行委員會的嚴格監(jiān)督，地方委員會的財務(wù)、活動和政策，應(yīng)受中央執(zhí)行委員會的監(jiān)督。［1］［2］黨的各級執(zhí)行委員會同時履行監(jiān)督職責，是紀律的執(zhí)行機構(gòu)。1927年4月，中共第五次全國代表大會通過《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，規(guī)定在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監(jiān)察委員會。這個文件是黨內(nèi)監(jiān)督的開山之作，發(fā)揮著重要的“奠基作用”，為黨內(nèi)監(jiān)督體制建設(shè)和改革提供了思想理論指引和可借鑒的具體制度內(nèi)容。第一，設(shè)立監(jiān)察委員會的目的是“為鞏固黨的一致及權(quán)威”。當監(jiān)察委員會與同級黨的委員會發(fā)生爭議時，“則移交至中央或省監(jiān)察委員會與中央或省委員會聯(lián)席會議，如聯(lián)席會議再不能解決時，則移交省及全國代表大會或移交于高級監(jiān)察委員會解決之”。［3］第二，強調(diào)監(jiān)察委員會的相對獨立性。“中央委員及省委員不得兼任監(jiān)察委員”，避免利益沖突，不能自己監(jiān)督自己。第三，提供監(jiān)督條件，監(jiān)察委員會履職有保障措施。“中央及省監(jiān)察委員會，得參加中央及省委員會議，但只有發(fā)言權(quán)無表決權(quán)。遇必要時，得參加相當?shù)狞h部之各種會議。” 第四，與黨委會是基本平行的關(guān)系，享有特殊權(quán)力和權(quán)威。“中央及省委員會，不得取消中央及省監(jiān)察委員會之決議；但中央及省監(jiān)察委員會之決議，必須得中央及省委員會之同意，方能生效與執(zhí)行。”［4］1928年7月，中國共產(chǎn)黨第六次全國代表大會召開，改監(jiān)察委員會為審查委員會，職權(quán)范圍縮小。之后，審查委員會又改為黨務(wù)委員會，負責監(jiān)督職責。1938年，六屆六中全會要求區(qū)黨委之下設(shè)立監(jiān)察委員會。1945年4月至6月召開的中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會取消審查委員會，規(guī)定“黨的中央委員會認為必要時，得成立中央監(jiān)察委員會及各地方黨的監(jiān)察委員會”，并具體規(guī)定了各級監(jiān)察委員會產(chǎn)生的辦法、任務(wù)和職權(quán)。從五大開始，通過專門監(jiān)督機構(gòu)行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的機制正式固定下來。

新中國成立后，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)也在不斷調(diào)整變化。1949年11月，《中共中央關(guān)于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》下發(fā)，各級紀委相繼成立。這時的紀委是各級黨委的一個工作部門，猶如黨的宣傳部和組織部一樣，在同級黨委領(lǐng)導(dǎo)下工作，與上級紀委的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系。1955年3月，中國共產(chǎn)黨全國代表大會通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》（以下簡稱《決議》），中央和地方監(jiān)察委員會陸續(xù)恢復(fù)和重建?！稕Q議》規(guī)定黨的各級監(jiān)察委員會與各級黨委的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，上下級監(jiān)察委員會之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為主的體制加大了監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力。［6］但這一體制并不長久，1956年9月，黨的八大黨章規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會在各級黨的委員會領(lǐng)導(dǎo)下進行工作”，黨委和監(jiān)委的關(guān)系由指導(dǎo)關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。同時規(guī)定上級監(jiān)委有權(quán)檢查和指導(dǎo)下級監(jiān)委的工作。“雙重領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系得到明確。1962年9月，黨的八屆十中全會做出《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》，規(guī)定中央監(jiān)察委員會可以派出監(jiān)察組常駐國務(wù)院所屬各部門，派駐開始成為一種重要的監(jiān)督方式。1969年，各級監(jiān)察委員會被撤銷。

行政監(jiān)督體制改革主要體現(xiàn)在國家行政監(jiān)察機構(gòu)的變革方面。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》第十九條規(guī)定：“在縣市以上的各級人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機關(guān)，以監(jiān)察各級國家機關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關(guān)和人員。” 10月，中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會成立，地方各級人民政府監(jiān)察委員會相繼成立。人民監(jiān)察委員會是人民政府的一個部門，《中華人民共和國中央人民政府組織法》第十八條規(guī)定，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會負責監(jiān)察政府機關(guān)和政府公務(wù)人員是否履行其職責。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開，會議通過的《中華人民共和國國務(wù)院組織法》規(guī)定：“中央人民政府政務(wù)院改為國務(wù)院，原中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會改為國務(wù)院監(jiān)察部”，地方行政監(jiān)察機關(guān)也相繼改名，如北京市人民政府人民監(jiān)察委員會改名為北京市監(jiān)察局。1959年，中共中央決定，取消政府的行政監(jiān)察機構(gòu)，其職能由黨的監(jiān)察委員會行使，地方各級政府的行政監(jiān)察機構(gòu)也隨之被撤銷，其職能歸于黨的監(jiān)察委員會。

司法監(jiān)督體制也經(jīng)歷了幾乎同樣的命運。1949年9月29日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議表決通過的《中央人民政府組織法》第五條規(guī)定：“組織最高人民法院及最高人民檢察署，以為國家的最高審判機關(guān)及檢察機關(guān)”。1954年，第一屆全國人民代表大會全體會議通過了《人民檢察院組織法》，“人民檢察署”的稱謂變?yōu)?ldquo;人民檢察院”。1966年5月，“文化大革命”開始，中國社會進入十年浩劫時期。非常規(guī)的運動方式代替了常態(tài)監(jiān)督體制，造成了社會的嚴重混亂，監(jiān)督體制改革探索遭受了重大挫折。實踐表明，缺乏穩(wěn)定的政治環(huán)境和正確思想的指導(dǎo)，監(jiān)督體制改革很難推行，更談不上取得實效。

二、改革開放后到十八大前的監(jiān)督體制改革

1978年十一屆三中全會召開后，吸取“文革”教訓(xùn)，各種監(jiān)督體制開始恢復(fù)。最早恢復(fù)的是黨內(nèi)監(jiān)督體制，這體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督體系中的關(guān)鍵地位。十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會后，各級紀委相繼恢復(fù)，規(guī)模逐步擴大，從中央到地方人員配備完整。為強化監(jiān)督，紀委內(nèi)部的改革也在不斷進行，如職責任務(wù)調(diào)整、提升職能室主任級別、調(diào)整紀委書記在黨委的分工排序、完善紀委與黨委的關(guān)系等。

司法監(jiān)督恢復(fù)的時間也比較早，體現(xiàn)了黨和國家對法制的重視。1979年7月，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)很快恢復(fù)工作?！缎淌略V訟法》還給予檢察院自行立案偵查的權(quán)力，對于貪腐等經(jīng)濟案件都可以直接動用偵查權(quán)。但在80年代初期，檢察院主要是按照黨委和紀委的要求，配合打擊包括腐敗在內(nèi)的經(jīng)濟犯罪案件。司法監(jiān)督機制的改革力度較大。如1988年3月8日，深圳市人民檢察院成立全國檢察機關(guān)第一個經(jīng)濟犯罪案舉報中心（后更名為舉報中心）后，最高人民檢察院在全國進行試點和推廣，不到一年的時間內(nèi)，全國各級檢察院建立起3600多個舉報中心。1995年11月10日，最高人民檢察院反貪污賄賂總局正式成立，截至1995年年底，全國地方各級檢察院幾乎都設(shè)立了反貪局。2005年5月，最高人民檢察院發(fā)出通知，要求地方各級人民檢察院瀆職侵權(quán)檢察機構(gòu)統(tǒng)一名稱，成立反瀆職侵權(quán)局。檢察機關(guān)人員也呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。1994年，檢察機關(guān)人員總數(shù)為194456人，2001年增加到226839人。2002年因為機構(gòu)改革削減了部分人員，但之后又不斷增長，到2009年達到231705人。

行政監(jiān)督體制恢復(fù)之后，機構(gòu)比改革開放前增多，其中一個重要的改革是審計機關(guān)的成立。1983年9月15日，根據(jù)1982年12月4 日第五屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國憲法》第91條的規(guī)定，審計署正式成立，之后各級審計機關(guān)陸續(xù)掛牌。監(jiān)察機關(guān)的恢復(fù)相對較晚。1986年12月2日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議通過《關(guān)于設(shè)立中華人民共和國監(jiān)察部的決定》，恢復(fù)并確立國家行政監(jiān)察體制。因為兩個機構(gòu)職能重復(fù)嚴重，1993年1月，根據(jù)中共中央、國務(wù)院的決定，中央紀委、監(jiān)察部開始合署辦公，實行“一套工作機構(gòu)、履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)督兩項職能”的體制。之后，地方各級紀委和監(jiān)察機構(gòu)都實行這一體制。2005年10月，十屆全國人大常委會審議并批準了《聯(lián)合國反腐敗公約》。為履行《公約》，深入推進預(yù)防腐敗工作，2007年9月13日，黨中央、國務(wù)院決定成立國家預(yù)防腐敗局，之后各地也相應(yīng)成立了地方預(yù)防腐敗局。

改革開放后監(jiān)督體制改革力度較大，直接表現(xiàn)為監(jiān)督機構(gòu)增加，人員編制大量增多。但改革也存在一些問題，如反腐敗機構(gòu)職能重復(fù)交叉，監(jiān)督力量分散，出現(xiàn)“九龍治水而水不治”的現(xiàn)象。腐敗和不正之風并沒有因為機構(gòu)和人員編制增加而減少，相反在20世紀90年代之后腐敗形勢變得嚴峻復(fù)雜。事實表明，機構(gòu)人員的增多并不一定就能換來廉潔。僅靠機構(gòu)和人員增加的擴張式改革，沒有運作機制的轉(zhuǎn)變和制度有效性的釋放，難以達到反腐敗的目標。