日前，國務院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016－2030年）》（以下簡稱《綱要》）。日前，國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部巡視員林家彬在接受中國經(jīng)濟時報記者專訪時，對該《綱要》精神作了進一步解讀?！?/p>

“圈地熱”屢禁不止，單靠行政命令不奏效　　

中國經(jīng)濟時報：《綱要》明確提出“嚴控新增建設用地，有效管控新城新區(qū)和開發(fā)區(qū)無序擴張”，顯然是有的放矢，上述管控對地方土地財政和招商引資會有什么影響？

林家彬：《綱要》的上述提法應當說具有很強的針對性。在過去的三十年左右的時間里，我國出現(xiàn)了多次“圈地熱”，其結(jié)果導致土地資源利用的低效率。目前我國人均工礦建設用地面積為149平方米，人均農(nóng)村居民點用地面積為300平方米，遠超國家標準上限。因此，今后對于新增建設用地需求，應主要通過存量挖潛來解決，盡量減少新出現(xiàn)的土地用途轉(zhuǎn)換。同時還應認識到，之所以“圈地熱”屢禁屢起，其背后有著土地制度、財稅體制、政績考核體系等體制機制因素對于地方政府行為方式的引導作用，這一問題的有效解決有賴于相關體制機制改革的推進，單靠簡單的行政命令和行政管控并不能根本奏效。

產(chǎn)業(yè)和人口引導更加有效，須多管齊下，形成合力　　

中國經(jīng)濟時報：當前中國人口主要是從中西部向珠三角、長三角和環(huán)渤海區(qū)域流入，而非中西部地區(qū)，但《綱要》提出今后環(huán)渤海區(qū)、長三角和珠三角這些地區(qū)要嚴格控制開發(fā)強度和新增建設用地供給，但支持長江中游地區(qū)、成渝地區(qū)等重點開發(fā)區(qū)域加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口聚集，適度擴大城市容量，適當提高國土開發(fā)強度，穩(wěn)定建設用地供給。這就形成一對矛盾，目前東部人口主要流入地建設用地勢必將更加緊張，這是否會加劇環(huán)渤海、長三角、珠三角等東部一線城市房價上漲？《綱要》提出前述措施的深意何在？操作實踐中會否事與愿違？還需要有哪些配套政策？

林家彬：引導生產(chǎn)要素流動、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，是國土規(guī)劃的一項重要功能。長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)是我國改革開放以來的三個最重要的經(jīng)濟增長極，人口和產(chǎn)業(yè)集聚明顯，特別是在北上廣深等超大城市出現(xiàn)了人口過密的現(xiàn)象，需要采取措施對人口和產(chǎn)業(yè)加以疏導。實際上，引導人口流動最根本的動力是就業(yè)機會，要引導人口首先必須引導產(chǎn)業(yè)?！毒V要》的上述提法就是將土地供給作為引導產(chǎn)業(yè)布局的一項重要手段。當然，要使對產(chǎn)業(yè)和人口的引導更加有效，光靠增加土地的供給是不夠的，還要從改善教育、醫(yī)療等公共服務、轉(zhuǎn)變政府職能建設服務型政府、改善營商環(huán)境等方面多管齊下，形成合力。　　

進城務工人員在三個方面的權利缺失　

中國經(jīng)濟時報：如今，我國廣大中西部地區(qū)特別是相對落后的山區(qū)，出現(xiàn)農(nóng)村土地大量拋荒，房屋大量閑置，人口大規(guī)模涌入東部城市特別是一線城市，但由于戶籍政策等原因又造成在流入地落戶難，不僅導致大量土地等資源浪費，也帶來了留守老人、婦女、兒童問題等社會不和諧的現(xiàn)象。作為長期關注社會問題的專家，您認為應該怎么解決這方面的問題？

林家彬：上述現(xiàn)象反映的實際上是同一個問題，即農(nóng)民市民化的進程受到阻礙。由于進城務工的農(nóng)民不能順利轉(zhuǎn)為市民，造成他們兩棲流動、兩地分居、兩地占地占房。而農(nóng)民市民化進程受阻的根本原因，是進城務工人員在三個方面的權利缺失。

一是作為城鎮(zhèn)居民的權利缺失。進城務工人員雖然在城鎮(zhèn)居住半年以上就被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但是，在與城鄉(xiāng)二元戶籍制度相掛鉤的一系列制度安排的限制下，他們基本上享受不到參政權、社會保障權、子女受教育權等諸多市民所享有的權利。城市政府在享受大量進城務工人員所帶來的經(jīng)濟活力和繁榮的同時，卻不必為他們的基本權利保障支付成本。在沒有制度強制的條件下，城市政府也很難產(chǎn)生支付這種成本的意愿。

二是作為勞動者的權利缺失。過去，勞動力供大于求，企業(yè)經(jīng)營者形成了盡可能利用事實勞動關系來實現(xiàn)勞動力成本最小化的行為模式，大部分進城務工人員與雇主之間沒有建立穩(wěn)定的勞動關系。因此，進城務工人員在勞動報酬、勞動安全衛(wèi)生保護、休息、社會保險和福利、接受職業(yè)技能培訓、提請勞動爭議處理等方面都處于不平等的境地，難以主張其正當權利，特別是難以形成穩(wěn)定的職業(yè)發(fā)展預期，從而對其在城鎮(zhèn)定居形成重要障礙。

三是土地財產(chǎn)權利制度的缺失。由于在現(xiàn)行土地制度之下，農(nóng)民不能自由處置其名下的宅基地、承包地，在城市落戶通常需要無償放棄宅基地和承包地，而這意味著一大塊利益的損失，使許多進城務工人員對落戶城市敬而遠之。