應堅持的方向

增加中央政府在普惠性基本公共服務方面的事權和支出責任。這不僅是體現(xiàn)中央權威的需要，更是在國家范圍內實現(xiàn)基本公共服務均等化的一個必要前提。按照這一思路，凡受益范圍涵蓋全國，旨在保障國家安全、維護全國經濟和社會穩(wěn)定、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展等方面的財政事權，比如國防、外交、能源與科技、出入境管理、全國性公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、戰(zhàn)略性自然資源的使用和保護，以及一些特殊時期的應急事權等，將繼續(xù)由中央政府承擔；體現(xiàn)國民待遇和基本公民權利，涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動，具有普惠性、基本性和均等化要求，需要全國統(tǒng)一標準的基本公共服務，如基本養(yǎng)老保險、基本公共衛(wèi)生、義務教育等，雖然由中央與地方按比例承擔，但應加大中央承擔的比重。而這恰恰是我國目前中央與地方財政事權和支出責任的劃分中亟待調整的部分。

我國是在“十一五”規(guī)劃中首次提出基本公共服務均等化概念的，之后各級政府也一直在努力推進這一目標，在實踐中也取得了一些成績，但就全國而言，基本公共服務均等化的進程仍亟待加快，區(qū)域之間的差異依然很大。而造成這一現(xiàn)象的主要原因就是多數(shù)基本公共服務的財政事權和支出責任是以地方政府為主，而以地方政府為主的一個必然結果，就是地方財力的差異直接導致了基本公共服務供給水平的差異。而要打破這種區(qū)域之間的差異，就要將那些需要在全國范圍內均等化實施的基本公共服務事權和支出責任上收到中央政府，由中央政府在全國范圍內統(tǒng)一制定標準、政策并承擔主要支出責任。這也是公共服務總體水平和均等化水平都較高的國家的通行做法。

當然，中央政府承擔更多財政事權和支出責任的同時，其財政汲取能力也要相應提高，但目前中央政府的財政汲取能力集中度并不高。1994年實行分稅制后，中央政府占全部稅收的比例提高到了50%以上，也因而招致了許多抱怨，認為中央政府占有的稅收比例過高了，這實際上是一個誤區(qū)。因為與世界絕大多數(shù)國家相比，我國的這一比例不但不高反而是偏低的。國外尤其是發(fā)達國家中央政府占國家全部稅收的比重一般都在65%以上，有的甚至超過90%，比如英國、希臘、愛爾蘭、荷蘭等國。而我國中央稅收占全國稅收只有50%的情況下依然招致抱怨的主要原因，則是我國中央政府承擔的事權和支出比例太低了。數(shù)據(jù)顯示中央與地方財政支出的比值世界平均為65:35，發(fā)展中國家平均為85:15，發(fā)達國家平均為70:30，而我國2014年的數(shù)據(jù)為15:85。事實上只有中央政府擁有足夠的財力，才能把那些普惠性基本公共服務的財政事權接過去，并均等化地提供給全體國民，以維護全國范圍的公平和正義，而這恰恰是一國中央政府應該擔負的主要職責。

充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，賦予地方政府更大的自主治理權力。相對中央政府，地方政府在組織能力、貼近基層以及獲取信息等方面都具有明顯的優(yōu)勢，地方政府不僅更了解它所管轄區(qū)域內居民的需求和偏好，也能以更低廉的成本以及更高的效率來提供公共服務。而且，在一個國家的不同地區(qū)，公眾也應該對實現(xiàn)全國性標準的具體方式和方法擁有發(fā)言權。在我國這樣一個地域遼闊、南北東西差異很大的多民族國家中，就更應該讓地方政府基于地方公眾的意愿來選擇能實現(xiàn)地方公眾偏好的基本公共服務供給方式。

因此，在基本公共服務的提供中，凡受益范圍不涵蓋全國，不涉及國家安全、全國統(tǒng)一市場以及區(qū)域協(xié)調發(fā)展等方面的財政事權，原則上應該盡可能由地方政府承擔；即便受益范圍和影響程度涵蓋全國、體現(xiàn)國民福利及公民基本權利的普惠性基本公共服務，也應該基于事權構成要素、實施環(huán)節(jié)，對事權進行分解細化，將地方更具優(yōu)勢的執(zhí)行性事權交由地方政府，比如基礎教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老服務等，中央政府應該更多地承擔標準和政策制定、監(jiān)督和評估等環(huán)節(jié)的事權，具體的執(zhí)行還是應該交給地方政府，由地方政府基于地方實際和公民需求組織落實；凡受益范圍屬地方性公共服務、社會管理等直接面向基層、量大面廣、與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P，所需信息量大、信息復雜且獲取困難的基本公共服務，如社會治安、警察和消防、市政交通、垃圾清運、綠地維護、水電氣服務、扶貧攻堅以及農村公路等，基于提高行政效率、降低行政成本的需要，都應優(yōu)先作為地方的財政事權，其支出所需財力也要相應地轉移給地方。這也是上世紀80年代以來世界范圍內普遍加大向地方分權的主要原因。