應(yīng)堅持的方向

增加中央政府在普惠性基本公共服務(wù)方面的事權(quán)和支出責(zé)任。這不僅是體現(xiàn)中央權(quán)威的需要，更是在國家范圍內(nèi)實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一個必要前提。按照這一思路，凡受益范圍涵蓋全國，旨在保障國家安全、維護全國經(jīng)濟和社會穩(wěn)定、體現(xiàn)社會公平正義、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財政事權(quán)，比如國防、外交、能源與科技、出入境管理、全國性公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、戰(zhàn)略性自然資源的使用和保護，以及一些特殊時期的應(yīng)急事權(quán)等，將繼續(xù)由中央政府承擔(dān)；體現(xiàn)國民待遇和基本公民權(quán)利，涉及全國統(tǒng)一市場和要素自由流動，具有普惠性、基本性和均等化要求，需要全國統(tǒng)一標準的基本公共服務(wù)，如基本養(yǎng)老保險、基本公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等，雖然由中央與地方按比例承擔(dān)，但應(yīng)加大中央承擔(dān)的比重。而這恰恰是我國目前中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分中亟待調(diào)整的部分。

我國是在“十一五”規(guī)劃中首次提出基本公共服務(wù)均等化概念的，之后各級政府也一直在努力推進這一目標，在實踐中也取得了一些成績，但就全國而言，基本公共服務(wù)均等化的進程仍亟待加快，區(qū)域之間的差異依然很大。而造成這一現(xiàn)象的主要原因就是多數(shù)基本公共服務(wù)的財政事權(quán)和支出責(zé)任是以地方政府為主，而以地方政府為主的一個必然結(jié)果，就是地方財力的差異直接導(dǎo)致了基本公共服務(wù)供給水平的差異。而要打破這種區(qū)域之間的差異，就要將那些需要在全國范圍內(nèi)均等化實施的基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任上收到中央政府，由中央政府在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一制定標準、政策并承擔(dān)主要支出責(zé)任。這也是公共服務(wù)總體水平和均等化水平都較高的國家的通行做法。

當(dāng)然，中央政府承擔(dān)更多財政事權(quán)和支出責(zé)任的同時，其財政汲取能力也要相應(yīng)提高，但目前中央政府的財政汲取能力集中度并不高。1994年實行分稅制后，中央政府占全部稅收的比例提高到了50%以上，也因而招致了許多抱怨，認為中央政府占有的稅收比例過高了，這實際上是一個誤區(qū)。因為與世界絕大多數(shù)國家相比，我國的這一比例不但不高反而是偏低的。國外尤其是發(fā)達國家中央政府占國家全部稅收的比重一般都在65%以上，有的甚至超過90%，比如英國、希臘、愛爾蘭、荷蘭等國。而我國中央稅收占全國稅收只有50%的情況下依然招致抱怨的主要原因，則是我國中央政府承擔(dān)的事權(quán)和支出比例太低了。數(shù)據(jù)顯示中央與地方財政支出的比值世界平均為65:35，發(fā)展中國家平均為85:15，發(fā)達國家平均為70:30，而我國2014年的數(shù)據(jù)為15:85。事實上只有中央政府擁有足夠的財力，才能把那些普惠性基本公共服務(wù)的財政事權(quán)接過去，并均等化地提供給全體國民，以維護全國范圍的公平和正義，而這恰恰是一國中央政府應(yīng)該擔(dān)負的主要職責(zé)。

充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，賦予地方政府更大的自主治理權(quán)力。相對中央政府，地方政府在組織能力、貼近基層以及獲取信息等方面都具有明顯的優(yōu)勢，地方政府不僅更了解它所管轄區(qū)域內(nèi)居民的需求和偏好，也能以更低廉的成本以及更高的效率來提供公共服務(wù)。而且，在一個國家的不同地區(qū)，公眾也應(yīng)該對實現(xiàn)全國性標準的具體方式和方法擁有發(fā)言權(quán)。在我國這樣一個地域遼闊、南北東西差異很大的多民族國家中，就更應(yīng)該讓地方政府基于地方公眾的意愿來選擇能實現(xiàn)地方公眾偏好的基本公共服務(wù)供給方式。

因此，在基本公共服務(wù)的提供中，凡受益范圍不涵蓋全國，不涉及國家安全、全國統(tǒng)一市場以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的財政事權(quán)，原則上應(yīng)該盡可能由地方政府承擔(dān)；即便受益范圍和影響程度涵蓋全國、體現(xiàn)國民福利及公民基本權(quán)利的普惠性基本公共服務(wù)，也應(yīng)該基于事權(quán)構(gòu)成要素、實施環(huán)節(jié)，對事權(quán)進行分解細化，將地方更具優(yōu)勢的執(zhí)行性事權(quán)交由地方政府，比如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老服務(wù)等，中央政府應(yīng)該更多地承擔(dān)標準和政策制定、監(jiān)督和評估等環(huán)節(jié)的事權(quán)，具體的執(zhí)行還是應(yīng)該交給地方政府，由地方政府基于地方實際和公民需求組織落實；凡受益范圍屬地方性公共服務(wù)、社會管理等直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)，所需信息量大、信息復(fù)雜且獲取困難的基本公共服務(wù)，如社會治安、警察和消防、市政交通、垃圾清運、綠地維護、水電氣服務(wù)、扶貧攻堅以及農(nóng)村公路等，基于提高行政效率、降低行政成本的需要，都應(yīng)優(yōu)先作為地方的財政事權(quán)，其支出所需財力也要相應(yīng)地轉(zhuǎn)移給地方。這也是上世紀80年代以來世界范圍內(nèi)普遍加大向地方分權(quán)的主要原因。