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PPP模式是通過引入社會(huì)資本所形成的一個(gè)多元主體合作供給公共服務(wù)的新模式，也是我們轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的新探索，其目的是借助多元主體之間的合作來改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，以滿足新時(shí)代人民對(duì)美好生活的新需求。因此，PPP模式絕不僅僅是一種融資方式，社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)也并非只在于資本，更有社會(huì)資本在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)大環(huán)境下所擁有的技術(shù)、專業(yè)、管理、人才優(yōu)勢(shì)以及競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)等。

自20世紀(jì)80年代末以來，PPP模式作為一種新的市場(chǎng)化的公共服務(wù)供給模式，在西方國家的公共服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，緊接著2014年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，之后PPP模式在我國得到了學(xué)界和政府的廣泛認(rèn)同和響應(yīng)。這一新的公共服務(wù)供給模式不僅為我們進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、重新界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、創(chuàng)新投融資機(jī)制等新的治理體制和機(jī)制探索提供了契機(jī)，也在實(shí)踐中提升了我國以基礎(chǔ)設(shè)施為主、涵蓋多領(lǐng)域的公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。

根據(jù)財(cái)政部PPP中心的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年6月，全國政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫累計(jì)項(xiàng)目數(shù)7749個(gè)，投資額11.9萬億元，且均已完成物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的審核，覆蓋31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。4批示范項(xiàng)目共計(jì)1009個(gè)，投資額2.3萬億元。儲(chǔ)備清單項(xiàng)目4800個(gè)，投資額5.4萬億元，成績斐然。但PPP模式在取得這些成績的同時(shí)，也暴露出了很多問題，最突出的表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

PPP模式的泛化或異化問題。由于我國PPP模式的探索是在地方債務(wù)負(fù)擔(dān)日益嚴(yán)重的大背景下展開的，為了破解地方財(cái)力不足的困境，部分地方政府在對(duì)PPP模式表示極大熱情的同時(shí)，也存在將PPP模式泛化甚至異化的現(xiàn)象。所謂泛化，指的是將一些不屬于公共服務(wù)的項(xiàng)目，或者雖然是公共服務(wù)項(xiàng)目，但只有建設(shè)環(huán)節(jié)而沒有公共服務(wù)運(yùn)營環(huán)節(jié)的項(xiàng)目也打著PPP模式的旗號(hào)爭(zhēng)取相關(guān)的政策支持。比如一些不屬于公共服務(wù)的領(lǐng)域，原本政府就不負(fù)有提供義務(wù)的商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)或招商引資項(xiàng)目，以及一些僅涉及工程建設(shè)，并無公共服務(wù)運(yùn)營的BT項(xiàng)目等。所謂異化，是指地方政府借PPP模式變相舉債融資，通過承諾給予社會(huì)資本遠(yuǎn)超出其風(fēng)險(xiǎn)分配對(duì)價(jià)的過高回報(bào)，包括許諾固定回報(bào)、最低收益或回購?fù)顿Y本金，甚至是明股實(shí)債等方式，打著PPP的旗號(hào)實(shí)施融資，將PPP模式異化為地方政府新的融資平臺(tái)。

民營企業(yè)參與度不高的問題。在我國PPP的落地項(xiàng)目中，民營企業(yè)的參與度一直不高。據(jù)財(cái)政部PPP研究中心的數(shù)據(jù)，截至2018年6月末，866個(gè)落地示范項(xiàng)目中包括448個(gè)獨(dú)家社會(huì)資本項(xiàng)目和418個(gè)聯(lián)合體項(xiàng)目，簽約社會(huì)資本共1516家，包括民營企業(yè)598家、港澳臺(tái)企業(yè)40家、外商企業(yè)17家、國有企業(yè)821家，另有類型不易辨別的其他40家。民營企業(yè)占比僅為39.4%。民營企業(yè)的參與度之所以不高，主要的擔(dān)心在于：一是在與國有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)中，不能得到公平對(duì)待。比如有的地方政府只愿意拿出一些公益性強(qiáng)、含金量低、投資回報(bào)小的項(xiàng)目交給民營企業(yè)，而把那些含金量高、更容易實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的項(xiàng)目留給國有企業(yè)，而且民營企業(yè)的融資成本也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國有企業(yè)。二是擔(dān)心政府隨意更改約定。有的地方政府缺乏契約精神，習(xí)慣于行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)和任性，常常隨意變更合同內(nèi)容。尤其是看到民營資本利潤豐厚時(shí)，總想也分一杯羹，甚至強(qiáng)制性要求民營企業(yè)投資一些公益項(xiàng)目等，導(dǎo)致民營企業(yè)利益受損。三是擔(dān)心“新官不理舊賬”。由于我國人事管理實(shí)行任期制，地方主政官員3—5年就可能出現(xiàn)變動(dòng)，而PPP項(xiàng)目的周期至少也在10年之上，因此可能會(huì)出現(xiàn)“新官不理舊賬”的現(xiàn)象，這也是民營企業(yè)的擔(dān)心之一。

PPP項(xiàng)目落地難的問題。截至2018年二季度，全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫信息顯示，管理庫累計(jì)落地項(xiàng)目總數(shù)3668個(gè)、投資額6萬億元，落地率47.3%。雖然較去年有了很大的提升，但仍然不到一半。

造成落地難現(xiàn)象的原因有很多，一是PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，運(yùn)營周期長，對(duì)于這樣的項(xiàng)目，無論是政府方還是社會(huì)資本方都會(huì)謹(jǐn)慎對(duì)待，多方評(píng)估和論證，這在客觀上導(dǎo)致了落地周期長或者說落地難。但這未必就是壞事，因?yàn)榍捌诘闹?jǐn)慎評(píng)估和論證，盡可能考慮到可能出現(xiàn)的各種問題，對(duì)后期的長期合作是有好處的。二是財(cái)政承受能力10%的紅線限制了一些地方PPP項(xiàng)目的落地。由于前期地方政府推動(dòng)PPP項(xiàng)目的熱情很高，推出了很多PPP項(xiàng)目，但之后財(cái)政承受能力10%紅線的提出，使很多地方政府沒有了財(cái)政預(yù)算空間，導(dǎo)致地方政府前期推出的大量項(xiàng)目無法落地。這也是對(duì)前期PPP運(yùn)作不規(guī)范進(jìn)行整治后一個(gè)可預(yù)料的結(jié)果。三是社會(huì)資本的觀望態(tài)度。推進(jìn)PPP項(xiàng)目的過程中，一直都存在著政府、國企熱情高，民企熱情低的冷熱不均現(xiàn)象，這也是我國PPP模式推進(jìn)過程中存在的一個(gè)突出問題，大量民間資本的這種觀望態(tài)度使很多項(xiàng)目吸引不到社會(huì)資本的參與，無法落地也就在所難免。四是某些地方政府自身存在的問題，包括辦事拖沓、程序繁瑣、部門打架，以及履約意識(shí)差、隨意改變項(xiàng)目內(nèi)容和程序，甚至是以權(quán)謀私故意刁難參與合作的社會(huì)資本等，也是導(dǎo)致項(xiàng)目落地難的重要原因。

對(duì)于前兩個(gè)原因，我們倒不必?fù)?dān)心，也不需要為了追求落地速度而忽視項(xiàng)目的質(zhì)量，但對(duì)后兩個(gè)原因就不能等閑視之了，需要我們對(duì)癥下藥，為PPP項(xiàng)目的落地掃清障礙。

真正認(rèn)識(shí)和理解PPP模式。PPP模式是一種新的國家治理模式，是通過引入社會(huì)資本所形成的一個(gè)多元主體合作供給公共服務(wù)的新模式，也是我們轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、真正發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的新探索，其目的是借助多元主體之間的合作來改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，以滿足新時(shí)代人民對(duì)美好生活的新需求。對(duì)此，各級(jí)政府都必須有清醒而理性的認(rèn)識(shí)，PPP模式絕不僅僅是一種融資方式，社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)也并非只在于資本，更有社會(huì)資本在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)大環(huán)境下所擁有的技術(shù)、專業(yè)、管理、人才優(yōu)勢(shì)以及競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)等。

進(jìn)一步明確PPP模式的適用條件。針對(duì)上述PPP模式泛化和異化的問題，應(yīng)進(jìn)一步明確PPP模式的適用條件，說到底就是要真正滿足三個(gè)P。第一個(gè)P即Public，要求該項(xiàng)目必須是公共項(xiàng)目，而不能是營利性的商業(yè)項(xiàng)目，因?yàn)橹挥泄岔?xiàng)目政府才負(fù)有提供的責(zé)任；第二個(gè)P即Private，要求項(xiàng)目要有社會(huì)資本的參與，如果一個(gè)項(xiàng)目從建設(shè)到運(yùn)營的資金來源都是政府財(cái)政，或者政府債務(wù)的話，也就不存在Private的參與；第三個(gè)P，即Partnership，指的是雙方之間的伙伴關(guān)系，這個(gè)伙伴關(guān)系顯然不是一次性的交易關(guān)系而是長期的合作，因此即便是公共項(xiàng)目，如果沒有長期的公共服務(wù)運(yùn)營環(huán)節(jié)，也不能形成所謂的伙伴關(guān)系，這也是為什么相關(guān)部門一直強(qiáng)調(diào)BT項(xiàng)目不是PPP項(xiàng)目的原因。只有滿足這三個(gè)P的條件的項(xiàng)目，才是PPP項(xiàng)目。

充分調(diào)動(dòng)民營企業(yè)的積極性。充分調(diào)動(dòng)民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性，應(yīng)該是我們下一步工作的重點(diǎn)。因?yàn)镻PP模式中第二個(gè)P即Private，無論是在西方國家的實(shí)踐中，還是在我們國家的探索中，都更強(qiáng)調(diào)民營資本的介入。調(diào)動(dòng)民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性，吸納更多的民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域才是PPP模式的真諦。對(duì)此，國務(wù)院相關(guān)部門已經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)要調(diào)動(dòng)民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的熱情，比如2017年9月，國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激發(fā)民間有效投資活力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出要鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。同年11月，國家發(fā)改委也發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP）的指導(dǎo)意見》，再次強(qiáng)調(diào)除國家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開放，并且不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項(xiàng)目。同等條件下，優(yōu)先選擇運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富、商業(yè)運(yùn)作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強(qiáng)的民營企業(yè)。應(yīng)該說這些意見都為民營企業(yè)進(jìn)入PPP項(xiàng)目提供了政策支持，關(guān)鍵是下一步的具體化和落實(shí)。