黨和國家機構改革，不僅是新時代全面深化改革的重要組成部分，而且是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。其中，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是深化改革的內(nèi)在要求，也是推進改革的重要方法。它在解決改革事項“議而難決”“決而難行”“行而難破”的困局中發(fā)揮了不可替代的作用，構成了十八大以來黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革、產(chǎn)生歷史性影響的重要支撐。

從相關方案和文件來看，本輪黨和國家機構改革的整體性要求比較明顯，改革方案更加體現(xiàn)整體性思考、整體性謀劃、整體性推進的特點。與改革開放以來的歷次機構改革側重于黨政機構尤其是政府機構不同，這次機構改革的整體性特點是前所未有的，涉及黨、人大、政府、政協(xié)、司法、群團、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地以及中央和地方各層級機構。改革的整體性特點充分體現(xiàn)在完善黨的全面領導的制度、優(yōu)化政府機構設置和職能配置、統(tǒng)籌黨政軍群機構改革、統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構設置和職能配置等諸多方面。

“本根”是堅持黨的領導

著眼于確保黨的領導全覆蓋、確保黨的領導更加堅強有力，本輪黨和國家機構改革提出了“堅持黨的全面領導”的根本原則。這不僅是推進機構改革的核心任務，而且是深化機構改革的根本保證；不僅是貫穿于機構改革的“紅線”，而且是牽引機構改革的“綱”，綱舉目張。

黨的全面領導不是抽象的口號，而必須體現(xiàn)在國家政權的機構、職能的設計和運行中，真正做到組織落實、制度落實。比如，本輪機構改革在“建立健全黨對重大工作的領導體制機制”中，提出優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構、加強和優(yōu)化黨對各領域工作的領導；在“強化黨的組織在同級組織中的領導地位”中，提出發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用；在“更好發(fā)揮黨的職能部門作用”中，強調(diào)職能部門的職責和權威；在“統(tǒng)籌設置黨政機構”中，強調(diào)黨的機構同其他部門合并設立或合署辦公；在“推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革”中，提出實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家機關監(jiān)督、黨的紀律檢查和國家監(jiān)察有機統(tǒng)一的制度設想。

這些制度設計、具體舉措，不僅在內(nèi)容上是相互銜接的，而且在效果上是相互促進的，最終確保黨的全面領導落到實處。古人云：“夫治國猶如栽樹，本根不搖，則枝葉茂榮。”對于黨和國家機構改革而言，“本根”就是堅持黨的領導尤其是黨的全面領導。

調(diào)整優(yōu)化政府機構職能

本輪政府機構改革旨在調(diào)整優(yōu)化政府機構職能，整體推進政府機構改革。根據(jù)改革方案，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，總的要求是推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的機構職能優(yōu)化和調(diào)整，提高政府整體執(zhí)行力和各項事業(yè)、各項工作的整體性推進。

比如，組建自然資源部，目的是實現(xiàn)山水林田湖草的整體性保護；　組建生態(tài)環(huán)境部，目的是整體實施生態(tài)環(huán)境政策、規(guī)劃和標準，統(tǒng)一環(huán)保監(jiān)管和執(zhí)法；組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，目的是促進“三農(nóng)”問題的整體性解決；組建國家衛(wèi)生健康委員會，不再保留國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，不再設立國務院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領導小組辦公室，目的是整體推進“健康中國”建設和重大疾病防控并應對老齡化；組建應急管理部，不再保留國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，將中國地震局、國家煤礦安全監(jiān)察局劃歸應急管理部管理，目的是統(tǒng)籌應急力量和物資儲備，實現(xiàn)公共安全的整體性應對。

又如，重新組建科學技術部，將科學技術部、國家外國專家局的職責整合，將國家自然科學基金委員會改由其管理，目的是優(yōu)化科技資源配置，促進國家創(chuàng)新體系的整體性建設；組建國家市場監(jiān)督管理總局，不再保留國家工商行政管理總局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局，目的是整體推進市場監(jiān)管和綜合執(zhí)法；組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，目的是強化混業(yè)監(jiān)管和金融風險的整體性防范；組建文化和旅游部以及組建國家廣播電視總局，目的是統(tǒng)籌規(guī)劃和管理文化事業(yè)，促進文化軟實力的整體性提升。

上述國務院機構的重組和建設，主要體現(xiàn)“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”的整體性理念，從根本上確保優(yōu)化協(xié)同高效的效果。

統(tǒng)籌黨政軍群機構改革

本輪改革的一個重要特點是統(tǒng)籌黨政軍群機構改革，整體推進黨的部門、國家機關、群團組織、事業(yè)單位機構改革，整體推進跨軍地改革，使各類機構有機銜接、相互協(xié)調(diào)、整體聯(lián)動。

1981年以來，黨和國家機構改革不斷推進。其中，黨中央部門改革集中進行了4次，分別是1982年、1988年、1993年、1999年；國務院機構改革集中進行了7次，分別為1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。

1982年的改革范圍包括各級黨政機關，黨中央部門和國務院機構都進行了改革，國務院工作機構大幅削減；1988年，先是國務院機構改革，首次提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求，而后是黨中央部門改革；1993年的改革任務是建立適應市場經(jīng)濟體制的行政管理體制，改革范圍同樣涉及黨中央、國務院等黨政部門；1998年是國務院機構改革，人員精簡力度為歷次改革中最大的一次；隨后的1999年是黨中央部門改革，目標指向堅持、加強和改善黨的領導，加強黨的思想建設、組織建設和作風建設，鞏固黨的執(zhí)政地位和提高黨的執(zhí)政水平。

再后來的3次改革，都是單方面的國務院機構改革。2003年的改革提出決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權相協(xié)調(diào)的改革要求，政府機構總的格局保持相對穩(wěn)定；2008年的改革主要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責關系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制；2013年的改革以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，穩(wěn)步推進大部門制改革。這3次國務院機構改革，總的趨勢是政府機構進一步精簡。

相較之下，本輪改革不只局限在黨政機構，而且涉及人大、政協(xié)和司法機構，還包括群團組織改革、社會組織改革、事業(yè)單位改革、跨軍地改革等領域，可謂一次重構性、整體性的改革推進思路，必將在新時代上層建筑領域產(chǎn)生前所未有的影響。

發(fā)揮中央和地方積極性

中國是一個復雜的單一制國家，科學設置中央和地方事權、理順中央和地方職責關系、確保中央與地方協(xié)同行動，是更好發(fā)揮中央和地方兩個積極性的根本要求。

實踐證明，增強黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，沒有上下一致、前后貫通、左右兼顧的改革謀局，沒有中央與地方改革的整體性謀劃、整體性設計、整體性推進，就不可能完成改革的既定目標。

同時還要看到，地方的權威來自于中央的權威，地方的改革是對中央改革決策的具體落實，這也是改革整體性要求的基本依據(jù)。

按照本輪機構改革集中推進的時間節(jié)點，從現(xiàn)在開始就要在黨中央的統(tǒng)一部署下啟動中央、省級機構改革，省以下機構改革在省級機構改革基本完成后開展，梯次有序推進。與中央層面的改革不同，地方層面的改革涉及面更寬、利益調(diào)整更大、遇到問題更多，需要在強調(diào)整體性要求的前提下兼顧因地制宜。

值得注意的是，本輪機構改革既強調(diào)地方機構設置和職能配置要“確保集中統(tǒng)一領導”，要求省、市、縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構職能要基本對應，又強調(diào)“賦予省級及以下機構更多自主權”，允許地方因地制宜設置相應機構和配置相關職能，可以“一對多”，也可以“多對一”。這是改革的整體性要求與靈活性原則相結合的需要。

對于基層管理體制的構建，則提出了簡約高效的整體性要求，總的目標是夯實國家治理體系和治理能力的基層基礎。我們知道，基層最豐富、實踐最生動、群眾最智慧，來自基層、實踐、群眾的有益探索是本輪改革取得成功的重要保證。就此而言，應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。

（作者為上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心副主任兼秘書長，上海市委黨校副校長、教授）