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郁志榮:《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》解讀(2)

2010年9月,墨西哥灣一鉆井平臺(tái)發(fā)生爆炸事故,處罰金額是天文數(shù)字。最后企業(yè)和當(dāng)局進(jìn)行協(xié)商,究竟處罰了多少?zèng)]有公開(kāi),無(wú)法估計(jì)。處罰金額不封頂行不行?這個(gè)問(wèn)題還在繼續(xù)討論。

對(duì)于蓬萊19-3溢油事故,我想我們除了要加大對(duì)肇事者的處罰力度之外,關(guān)鍵還要在海洋工程施工之前,探討環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、制定應(yīng)急計(jì)劃。反推這起事故,我們雖然編制了環(huán)境影響報(bào)告書(shū),制定了應(yīng)急計(jì)劃,但在實(shí)際操作過(guò)程中效果不大,因?yàn)槔碚撋掀鸩菸募棉k,但實(shí)際操作很困難。因?yàn)樵诟鱾€(gè)海域,各個(gè)企業(yè)在各個(gè)地點(diǎn)的作業(yè)方式不一樣、規(guī)模不一樣,到底會(huì)發(fā)生什么事故誰(shuí)也不知道。比如,渤海灣是地層加壓失當(dāng),導(dǎo)致地層破裂溢油;墨西哥灣鉆井平臺(tái)爆炸,是由機(jī)械故障、人為判斷失誤、工程問(wèn)題等一系列因素導(dǎo)致。那么,什么叫重大事故?重大事故影響到什么程度,實(shí)際上是無(wú)法估計(jì)的,這是一個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià),要根據(jù)事故發(fā)生的等級(jí)和規(guī)模模糊估算。

另外,應(yīng)急計(jì)劃是要非常實(shí)際的,但在實(shí)際操作過(guò)程中,應(yīng)急計(jì)劃可能很難和預(yù)計(jì)做法吻合。比如蓬萊19-3溢油事故,沒(méi)有預(yù)估到地層會(huì)破裂,會(huì)泄漏3000多桶油。這樣沒(méi)有一個(gè)具體的目標(biāo),應(yīng)急計(jì)劃操作、具體措施的操作性就比較差。所以實(shí)際上,法律好制定,實(shí)施卻很難。

還有一個(gè)就是大家議論比較多的。第十條,對(duì)超過(guò)主要污染物排??偭靠刂浦笜?biāo)的重點(diǎn)海域和未完成海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、任務(wù)的海域,環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、海洋行政主管部門(mén)根據(jù)職責(zé)分工暫停審批新增相應(yīng)種類(lèi)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。這就是立法問(wèn)題不太大、但是專(zhuān)家就覺(jué)得在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中是非常困難的內(nèi)容。污染物排放總量怎么去計(jì)算,這個(gè)難度很大。河流的排放是交織的,所以總量控制現(xiàn)在還沒(méi)有科學(xué)的辦法來(lái)計(jì)算。相反,如果在海上設(shè)一個(gè)點(diǎn),這個(gè)點(diǎn)的排污總量超標(biāo)以后要限制排放,分?jǐn)偟矫總€(gè)企業(yè),這個(gè)想法應(yīng)該說(shuō)還是很好的,但在實(shí)際操作中還有很大困難。所以,好多專(zhuān)家、學(xué)者對(duì)此提出了異議,到底怎么樣?最后還要討論之后再有定奪。

1982年通過(guò)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)對(duì)我國(guó)的海洋管理和海洋環(huán)境保護(hù)的推動(dòng)作用是極大的,為我國(guó)海洋法律體系的形成奠定了基礎(chǔ),也開(kāi)了一個(gè)先河?,F(xiàn)在我們的海洋法律初具規(guī)模,至少有十個(gè)以上。比如,《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海上交通安全法》《漁業(yè)法》《海域使用管理法》《海島保護(hù)法》《測(cè)繪法》《礦產(chǎn)資源法》《港口法》等,海洋法治體系初具規(guī)模。其中,《海洋環(huán)境保護(hù)法》是最早立法,也是最早進(jìn)行修改的,它為我國(guó)的海洋管理特別是環(huán)境保護(hù)管理提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障,管理上有序、有效、有力,在防止海洋環(huán)境污染方面做出了重大貢獻(xiàn)。所以,《海洋環(huán)境保護(hù)法》作為海洋法律體系形成的奠基石,又是推動(dòng)海洋管理法治建設(shè)、提高環(huán)保意識(shí)的推土機(jī)。

在《海洋環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)以前,我國(guó)對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)應(yīng)該說(shuō)是沒(méi)有力度的管理,海洋是一個(gè)“垃圾桶”的觀念。1983年3月1日,第一部《海洋環(huán)境保護(hù)法》開(kāi)始施行起,中國(guó)海監(jiān)對(duì)自己轄區(qū)進(jìn)行了巡航。有一次,我們巡航到舟山沈家門(mén)發(fā)現(xiàn)一個(gè)漁船在修,修機(jī)器的污液都倒到海里去,我們上去調(diào)查時(shí),船夫說(shuō)祖祖輩輩、世世代代對(duì)廢油污就沒(méi)有經(jīng)過(guò)處理倒到海里,這是家常便飯。我們到南通、到啟東巡航,發(fā)現(xiàn)啟東港的漁船就是直接把油污排放在海里,然后我們拍照取證,因?yàn)闈O船的處理和船舶的處理不是國(guó)家海洋局海洋主管部門(mén)的管轄范圍,我們就通報(bào)了有關(guān)單位。這些漁船到了上海以后,上海的執(zhí)法部門(mén)對(duì)其進(jìn)行了2萬(wàn)元的罰款處罰。所以,《海洋環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái),對(duì)國(guó)民海洋管理意識(shí)、法治意識(shí)、環(huán)保意識(shí)的觸動(dòng)是非常大的。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》自施行之日起,我國(guó)海洋管理進(jìn)入一個(gè)新階段。當(dāng)然,這個(gè)階段我覺(jué)得還是一個(gè)初級(jí)階段。從現(xiàn)在來(lái)看,我們的海洋管理應(yīng)該可以分為三個(gè)階段。1949年新中國(guó)成立到20世紀(jì)80年代初,也是《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》1983年3月1日施行以前,這應(yīng)該說(shuō)是處于軍民聯(lián)防的邊海防管理體制。1983年3月1日以后進(jìn)入法治軌道,這個(gè)法治軌道應(yīng)該說(shuō)是初級(jí)階段,也就是從現(xiàn)代意義上講,海洋法律還是一個(gè)——《海洋環(huán)境保護(hù)法》,其他都是條例,如船舶污染的管理?xiàng)l例等。所以,《海洋環(huán)境保護(hù)法》是一個(gè)進(jìn)入新的管理階段的標(biāo)志。如今,有十多部涉海的法律已經(jīng)成為體系了,所以我覺(jué)得現(xiàn)在和三十年前比,我們的海洋管理進(jìn)入到中級(jí)階段或更高階段,我想這和《海洋環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)有很大關(guān)系。

另外,《海洋環(huán)境保護(hù)法》還是海洋環(huán)境保護(hù)的催化劑。《海洋環(huán)境保護(hù)法》施行以后,連帶許多制度也相繼出臺(tái),如巡航制度、聽(tīng)證復(fù)議制度、科學(xué)鑒定制度、取證舉證制度。由于《海洋環(huán)境保護(hù)法》的執(zhí)行和其他法不太一樣,因?yàn)閷?duì)污染環(huán)境的行為要進(jìn)行處罰要有證據(jù),這個(gè)證據(jù)是肉眼看不見(jiàn)的,需要儀器設(shè)備測(cè)算。在執(zhí)法的初級(jí)階段,因?yàn)槲覀兪呛Q蟓h(huán)境保護(hù)管理處和海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心,所以除了海洋傾廢和海洋石油勘探開(kāi)發(fā)的環(huán)境保護(hù)管理工作外,我們還承擔(dān)著東海區(qū)的海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)。

責(zé)任編輯:劉玉婧校對(duì):張凌潔 余永峰最后修改:
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