法治是安邦固本的基石,是治國理政的基本方式,是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要條件和重要特征。建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)綠色發(fā)展、推進國家生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一場涉及生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革,要實現(xiàn)這樣的變革,必須善于運用法治思維和法治方式來構(gòu)建健全的法律制度體系,推進體制機制變革,提高執(zhí)政能力和水平,建立公眾對于法律的信仰。“生態(tài)法治化”既是依法治國的必然要求,也是加強生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。
法治的合法與正當價值有助于達成生態(tài)治理共識
法治是現(xiàn)代文明國家的標志,法治是規(guī)則之治,要求實行良法下的善治,即“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該是本身制定良好的法律”。從立法來看,法律制定經(jīng)提出草案、征求意見、審議、表決等程序,是廣泛匯集民意、凝聚社會共識的過程,促使社會公眾采取自覺行動參與治理。
“徒法不足以自行,良法還需良吏”。然而現(xiàn)實中在一些地方,執(zhí)法不公、亂作為、不作為等問題仍然存在,懶政、怠政、暴力執(zhí)法等治理方式往往會引起人們的質(zhì)疑,甚至反抗,從而良法不行,治理遲滯。2016年1月,最高人民檢察院發(fā)布了15起檢察機關(guān)提起公益訴訟典型案例中,有7個地方環(huán)保局和3個地方國土局因怠于履職被通報。2016年中央第一批環(huán)保督查8省掀起問責風暴,已有近千人被問責,可見惡行并非無存,良吏尚需培養(yǎng),完善執(zhí)法人員素質(zhì),對實現(xiàn)法治的正當價值至關(guān)重要。
公正是法治的生命線。只有依靠法治方式化解矛盾,解決利益沖突,構(gòu)建理性、和諧的社會環(huán)境,才能使社會成員自覺守法,從而形成法律信仰。民眾對政府治理行為的認同、支持、服從,并不是出于功利主義的陽奉陰違,也不是由于“明知不對,少說為佳”“明哲保身,但求無過”的消極服從,而是出于對政府生態(tài)法治的合法性和公正性的內(nèi)心確信。
法治的規(guī)范和可預(yù)期屬性有助于明確生態(tài)治理旨向
“法律不明確,等于無法律”。規(guī)范性是法律語言的基本追求。法律的規(guī)范性載負著法的基本的價值,包括:自由、秩序、效率等。相較于各種政策文件,法律既能夠準確體現(xiàn)國家有關(guān)生態(tài)治理的旨向和精神,消弭理解上的各種分歧,又能夠清楚劃定生態(tài)治理過程中各個主體的權(quán)力(利)邊界,切實把“權(quán)力關(guān)在籠子里”,從而保障公民的權(quán)利。應(yīng)該按照下位法必須符合上位法的原則,對生態(tài)治理的規(guī)章和規(guī)范性文件進行“立改廢”。
規(guī)范性文件具有反復(fù)適用性和普遍約束力,是各級政府實施行政管理的重要抓手。但是,當前一些政府部門法治觀念淡薄,制發(fā)規(guī)范性文件程序不明、要求不嚴,導(dǎo)致“紅頭文件”泛濫,內(nèi)容不規(guī)范、無力監(jiān)管、政策無法落地。必須以法治方式規(guī)范“紅頭文件”,加強備案審查制度,把規(guī)范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違法的規(guī)范性文件。嚴格規(guī)范性文件的制定程序,在制定規(guī)范性文件時應(yīng)廣泛聽取各方面意見,增加透明度。提高“紅頭文件”的執(zhí)行效率,做到“無事不發(fā)文,發(fā)文必落實”。
合理的預(yù)期來自于法治。法治使人們在依照法定的“游戲規(guī)則”行事的同時,對結(jié)果有一定的預(yù)期。要不斷總結(jié)生態(tài)治理的經(jīng)驗,強化法治思維,把一些成熟的做法和具有普遍適用性的習(xí)慣規(guī)則上升為法律規(guī)范,形成一體遵行的效力。
法治的整合與協(xié)調(diào)作用有助于提升政府治理水平
生態(tài)治理失靈往往是由于政府部門間職責不清、地區(qū)間利益不均等因素造成。當前從中央到地方,具有生態(tài)治理職責的部門諸多,分散在發(fā)改委、環(huán)保、國土、工信、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、海洋等多個部門。在實踐中,生態(tài)治理涉及到多個部門,而各部門間權(quán)責不明確、交叉乃至沖突,加上跨區(qū)域、跨流域等“條”和“塊”不對稱因素,經(jīng)常出現(xiàn)“多龍治水”“多龍治海”“海洋部門不上岸、環(huán)保部門不下海”的現(xiàn)象。生態(tài)環(huán)境作為公共物品,具有很強的外部性,地方利益分割制約了系統(tǒng)性、整體性的生態(tài)治理體系構(gòu)建和落地實施。
法治的本質(zhì)是對權(quán)力的規(guī)范和對權(quán)利的保護。有效的生態(tài)治理需要用法律的形式明確劃定各部門的職責,以此作為治理的依據(jù),避免職責交叉而相互推卸責任;建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的績效考核體系,使得責任意識強化、治理積極性提升;完善部門協(xié)作機制,加大溝通協(xié)調(diào)能力,實現(xiàn)山水林田湖共同體治理。允許政府基于法治理念創(chuàng)新治理方式并給予自由度,有效彌補傳統(tǒng)管理模式的不足,實現(xiàn)“帶著鐐銬跳舞”。
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