原創(chuàng)丨防范和化解金融風(fēng)險的制度安排(3)

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原創(chuàng)丨防范和化解金融風(fēng)險的制度安排(3)

核心提示:要認(rèn)真總結(jié)和吸取國內(nèi)外處置金融風(fēng)險的經(jīng)驗和教訓(xùn)。當(dāng)擁有的風(fēng)險處置手段越多,機制越健全,金融風(fēng)險演變?yōu)榻鹑谖C的概率就越低,因此加快完善金融機構(gòu)處置和市場退出機制需要未雨綢繆,越早推出越有利于金融安全,越有利于激發(fā)金融活力,增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力。

三、當(dāng)前防范和化解金融風(fēng)險的若干制度選擇

要認(rèn)真總結(jié)和吸取國內(nèi)外處置金融風(fēng)險的經(jīng)驗和教訓(xùn)。當(dāng)擁有的風(fēng)險處置手段越多,機制越健全,金融風(fēng)險演變?yōu)榻鹑谖C的概率就越低,因此加快完善金融機構(gòu)處置和市場退出機制需要未雨綢繆,越早推出越有利于金融安全,越有利于激發(fā)金融活力,增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力。防范和化解金融風(fēng)險,要從金融體系和實體經(jīng)濟兩方面入手,既要加快金融體制改革和金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型,又要鞏固實體經(jīng)濟的堅實基礎(chǔ),多管齊下,標(biāo)本兼治。

(一)建立風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系和應(yīng)急機制,及時化解金融風(fēng)險隱患。實體經(jīng)濟的風(fēng)險向金融領(lǐng)域傳導(dǎo)一般會沿兩條路徑擴散與積累,一是通過銀行體系快速傳導(dǎo),另外一條是通過影子銀行領(lǐng)域的剛性兌付積累?;猱?dāng)前面臨的金融風(fēng)險,首先應(yīng)對各類金融機構(gòu)面臨的各項潛在風(fēng)險進(jìn)行重點排查,建立規(guī)范的金融中介機構(gòu)信息披露機制,及時披露并制止金融機構(gòu)經(jīng)營中存在的高風(fēng)險行為。其次要將影子銀行納入規(guī)范的監(jiān)管框架,明確金融機構(gòu)不同產(chǎn)品業(yè)務(wù)的法律關(guān)系和監(jiān)管規(guī)則,按照“實質(zhì)重于形式”的原則,將同類的金融產(chǎn)品歸屬于同一監(jiān)管主體,執(zhí)行相同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

(二)加快建立和完善相關(guān)法律法規(guī),實現(xiàn)依法監(jiān)管和處置與退出。2001年國務(wù)院發(fā)布了《金融機構(gòu)撤銷條例》,將亞洲金融危機后處置金融風(fēng)險過程中較為有效的做法上升為法規(guī)。2003年頒布的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》正式賦予了監(jiān)管當(dāng)局對銀行業(yè)金融機構(gòu)接管、促其重組和撤銷的權(quán)力,兩部法律法規(guī)與《商業(yè)銀行法》共同奠定了我國高風(fēng)險金融機構(gòu)處置和退出的法律基石。但是現(xiàn)有法律法規(guī)與建立清晰、規(guī)范、市場化的處置退出機制要求還有較大差距。首先我國現(xiàn)有法律體系還沒有清晰地界定出高風(fēng)險金融機構(gòu)從早期發(fā)現(xiàn)、制定分類處置方案到清算退出、損失分擔(dān)機制的完整架構(gòu),還缺乏整體性規(guī)劃和頂層設(shè)計。其次對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和處置機制安排,包括資本和流動性要求、股東自救、債權(quán)人自救以及恢復(fù)與處置計劃等要素缺乏法律支持。最后,關(guān)于金融機構(gòu)處置與退出法律法規(guī)與上位法和相關(guān)法律的銜接配套不夠,如《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》賦予監(jiān)管當(dāng)局的接管權(quán)力,在《公司法》等相關(guān)法律中沒有相應(yīng)的條文支撐,在一定程度上影響了處置效率,甚至帶來訴訟風(fēng)險,需要盡快在立法環(huán)節(jié)補充完善。

(三)在已發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的早期實施相關(guān)金融風(fēng)險的必要隔離。我國金融監(jiān)管已經(jīng)建立了對金融機構(gòu)的風(fēng)險評級體系,并探索建立了金融風(fēng)險的預(yù)警體系,應(yīng)在完善風(fēng)險評級和預(yù)警體系的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步細(xì)化不同風(fēng)險等級的早期干預(yù)措施。對于風(fēng)險迅速惡化、接近資不抵債邊緣的金融機構(gòu)要果斷采取處置措施,必要時進(jìn)入退出程序。金融風(fēng)險隨時都有迅速惡化的可能,對監(jiān)管機構(gòu)的問責(zé)應(yīng)集中在已發(fā)現(xiàn)高風(fēng)險金融機構(gòu)但沒有及時采取措施導(dǎo)致更高的處置代價,這樣才能真正做到風(fēng)險的早發(fā)現(xiàn)早處置早化解,不至于釀成系統(tǒng)性風(fēng)險與危機。

(四)最大程度降低處置成本,提高處置效率。經(jīng)驗表明,對高風(fēng)險的問題機構(gòu)采取“購買與承接”是處置成本、道德風(fēng)險和市場沖擊最小的處置手段之一,應(yīng)積極借鑒使其成為常態(tài)化的高風(fēng)險金融機構(gòu)退出方式。一般來講,只有被撤銷或解散進(jìn)入清算環(huán)節(jié)的金融機構(gòu)才能使用“購買與承接”處置方式,清算機構(gòu)才獲得處置資產(chǎn)與負(fù)債的權(quán)力。為減少對市場的沖擊,監(jiān)管方往往選擇在周五營業(yè)期結(jié)束后宣布被處置金融機構(gòu)的撤銷關(guān)閉,指定清算機構(gòu)啟動清算程序,清算機構(gòu)利用周末與購買方簽訂“購買與承接”的相關(guān)合約,以確保新買家接手后的各網(wǎng)點可以在周一重新營業(yè)。而在此之前的幾個月的工作期里,監(jiān)管當(dāng)局需要與清算機構(gòu)密切會商制定處置方案、進(jìn)行盡職調(diào)查、確定潛在買家,確保迅速、平穩(wěn)地退出。同時“購買與承接”處置方式還需要獲得法律授權(quán),明晰清算機構(gòu)和監(jiān)管當(dāng)局的權(quán)利和義務(wù)以及必要的處置流程和審核程序。

(五)充分發(fā)揮存款保險機制的作用,加強對廣大小額存款人權(quán)益的保護。去年5月國務(wù)院已發(fā)布了《存款保險條例》,正式建立了我國存款保險制度,這對于保護存款人合法權(quán)益,維護金融穩(wěn)定具有重要意義,也填補了我國金融安全網(wǎng)的重要制度空白。從國際經(jīng)驗來看,存款保險基金在處置小型金融機構(gòu)過程中發(fā)揮著更重要的作用,而大中型金融機構(gòu)的退出需要更為復(fù)雜的風(fēng)險補償機制和處置安排。同時存款保險制度還可以為推行利率市場化和銀行業(yè)退出機制的建立與實施提供重要制度基礎(chǔ),不僅能有效保障存款人的利益,增強存款人對金融安全的信心,還能避免銀行風(fēng)險擴散和轉(zhuǎn)嫁到政府財政領(lǐng)域。

(六)充分發(fā)揮金融機構(gòu)股東和債權(quán)人的自我救助作用,增強資本與債權(quán)的損失吸收能力。一旦危機發(fā)生后,對大中型金融機構(gòu)或者系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出了更高的資本和可處置要求,主要是建立股東和債權(quán)人自救機制:首先是股東自救,包括股東注資、主動的資產(chǎn)出售和分拆安排即恢復(fù)機制;其次是減記和轉(zhuǎn)債機制,即要求大中型金融機構(gòu)發(fā)行清償能力不足時能夠吸收損失的債務(wù)工具,或者通過立法規(guī)定一般債權(quán)人在危機時刻承擔(dān)損失的機制安排,建立大中型金融機構(gòu)特有的風(fēng)險分擔(dān)補償機制,防范道德風(fēng)險。在我國五家大型商業(yè)銀行都是國家作為主要股東,股份制銀行和地方性金融機構(gòu)中也多有地方政府的股權(quán),因此有必要界定政府作為股東的救助責(zé)任與防止動用公共資金救助的具體邊界。

(七)推進(jìn)金融監(jiān)管的轉(zhuǎn)型,形成有效的市場風(fēng)險約束機制。當(dāng)前金融體系面臨的主要風(fēng)險之一就是部分金融活動游離于體制外而監(jiān)管不到位。體制外金融過快發(fā)展的一個重要原因是監(jiān)管體制的過度管制,必須通過改革實現(xiàn)監(jiān)管轉(zhuǎn)型,防止監(jiān)管真空和監(jiān)管套利,對跨市場、交叉性的產(chǎn)品要加強協(xié)調(diào)和改革,逐步建立“混業(yè)經(jīng)營、統(tǒng)一監(jiān)管”的金融監(jiān)管體制。監(jiān)管轉(zhuǎn)型重在構(gòu)建市場化的風(fēng)險約束機制。要建立和完善信息披露機制、退出機制、存款保險制度等一系列市場化風(fēng)險約束機制。對于非銀行金融機構(gòu),則需要通過有序打破“剛性兌付”的手段給予投資人警示,使其逐步建立正確的風(fēng)險觀,正確應(yīng)對投資風(fēng)險。

(八)規(guī)范地方政府舉債機制,防止財政風(fēng)險向金融風(fēng)險轉(zhuǎn)化和蔓延。短期看我國部分地區(qū)面臨較大的償債壓力,有關(guān)地方政府應(yīng)主動采取措施,嚴(yán)格控制新增債務(wù),防止風(fēng)險繼續(xù)積累,積極化解現(xiàn)存的風(fēng)險隱患。要通過設(shè)立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金、制訂應(yīng)急預(yù)案等手段為可能發(fā)生的風(fēng)險做好準(zhǔn)備,將風(fēng)險控制在有限可控范圍內(nèi),避免風(fēng)險跨區(qū)域跨領(lǐng)域蔓延。從長期看要構(gòu)建起以債券為主的地方政府負(fù)債融資機制。一要制定嚴(yán)格規(guī)則,構(gòu)建行政控制與規(guī)則管理相結(jié)合的地方債務(wù)管理體制;二要分類管理,對不同類型的地方政府債務(wù)實行不同的管理辦法;三要防范因企業(yè)融資貴引發(fā)的實體經(jīng)濟空心化的潛在風(fēng)險,構(gòu)建多層次金融市場體系,積極推進(jìn)利率市場化改革,改變金融背離實體經(jīng)濟的局面,使其更好地服務(wù)實體經(jīng)濟。

(九)加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建,堅持有所為,有所不為。有所為包括兩方面:一是政府監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)加強對金融機構(gòu)和金融市場的有效監(jiān)管,對高風(fēng)險金融機構(gòu)及早發(fā)現(xiàn)、及早干預(yù),在威脅到金融體系安全穩(wěn)定時中央銀行才提供必要的流動性支持。二是設(shè)計和建設(shè)金融體系自主的風(fēng)險處置與隔離機制,即沒有政府救助前提下的高風(fēng)險金融機構(gòu)處置與退出機制安排,實現(xiàn)金融體系正常的新陳代謝,求得金融安全與金融效率的平衡。

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責(zé)任編輯:李夢柯校對:楊雪最后修改:
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