二、建立金融風(fēng)險(xiǎn)處置和退出機(jī)制需要未雨綢繆

隨著我國利率市場化的改革加快，銀行借貸利差大大縮小，各類金融機(jī)構(gòu)利潤會(huì)不斷收縮，經(jīng)營成本和風(fēng)險(xiǎn)會(huì)顯著上升，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗的概率也會(huì)大為增加。與此同時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和深度調(diào)整期，經(jīng)濟(jì)增速下行的壓力依然很大，長期高速增長中積累的金融風(fēng)險(xiǎn)已開始暴露，需要有關(guān)監(jiān)管部門提前做好應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的制度和規(guī)則準(zhǔn)備。同時(shí)隨著由民間資本發(fā)起設(shè)立中小銀行等金融機(jī)構(gòu)的推開，金融機(jī)構(gòu)之間的競爭將更為激烈，在增強(qiáng)金融體系活力與效率的同時(shí)，也要為可能出現(xiàn)的優(yōu)勝劣汰做好準(zhǔn)備，通過處置與退出機(jī)制建設(shè)以實(shí)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)在沒有政府救助前提下的平穩(wěn)、有序退出。我國持續(xù)的金融改革深化和金融資產(chǎn)規(guī)模的增長，過去完全靠政府和中央銀行救助來應(yīng)對金融風(fēng)險(xiǎn)的做法已難以為繼。2015年底，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額達(dá)170萬億元，是當(dāng)年GDP總額的3倍左右。龐大金融體系的安全與穩(wěn)定必須依靠自身的資本、撥備儲(chǔ)備以及成熟可靠的處置與退出機(jī)制，方能使金融風(fēng)險(xiǎn)得到及時(shí)的隔離與化解。

現(xiàn)階段對高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的處置與退出機(jī)制建設(shè)已經(jīng)不僅是純學(xué)術(shù)問題，而是一個(gè)緊迫的實(shí)踐問題。建立金融風(fēng)險(xiǎn)的處置機(jī)制是為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染與外溢，使單個(gè)有問題的金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營失敗不致蔓延為全面的系統(tǒng)性危機(jī)。在隔離風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上允許經(jīng)營失敗的金融機(jī)構(gòu)退出市場，避免金融體系陷入“一限就死、一放就亂”的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)金融安全與金融效率的平衡。按照黨的十八屆三中和四中全會(huì)的精神，圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，依法監(jiān)管與化解金融風(fēng)險(xiǎn)就必須深化金融體制改革，加快建立市場化、法制化的市場退出機(jī)制。政府負(fù)有維護(hù)金融安全的職責(zé)，政府及金融監(jiān)管部門在處置金融風(fēng)險(xiǎn)中的作用是完善制度機(jī)制，強(qiáng)化市場紀(jì)律，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，提高金融活力，意味著金融安全應(yīng)由市場化、規(guī)范化、法制化的處置與退出機(jī)制替代。而對高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的處置與退出，政府救助只能是最后的防線，只有在嚴(yán)重影響金融安全的情況下才會(huì)實(shí)施。

金融機(jī)構(gòu)處置和市場退出機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，也是完善我國金融體系使其更富彈性和抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊能力的重要前提。因?yàn)槿魏谓鹑诒O(jiān)管都不能保證金融機(jī)構(gòu)只生不死，也不能避免部分金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗，應(yīng)該把高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的平穩(wěn)有序退出機(jī)制作為金融體系優(yōu)勝劣汰的重要組成部分，通過自我清理、自我修復(fù)的機(jī)能建設(shè)，保持金融體系的生機(jī)與活力，這是成熟的大型經(jīng)濟(jì)體必須具備的重要金融制度安排。

2002年巴塞爾委員會(huì)在總結(jié)過去歷次危機(jī)及各國應(yīng)對實(shí)踐的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)識(shí)別與處置指引》，總結(jié)了有效處置與退出機(jī)制的一些關(guān)鍵特征，其中包括：一是要及時(shí)識(shí)別和發(fā)現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)。各監(jiān)管當(dāng)局在日常監(jiān)管中動(dòng)態(tài)監(jiān)測金融機(jī)構(gòu)所存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)積累程度，分析判斷問題的嚴(yán)重程度和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)作為分類處置的依據(jù)。二是與風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)相適應(yīng)的處置手段。廣義的處置包括早期糾正措施，如限制金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展、要求股東注資、限制股東權(quán)利、整改內(nèi)控制度、更換高級(jí)管理人員等，一般適用于風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不太高、問題不太嚴(yán)重的情形。對高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)所采取的措施包括促其重組和撤銷清算。兩者的區(qū)別在于，促其重組需要獲得金融機(jī)構(gòu)股東尤其是主要股東的積極配合，愿意接受新股東或出售所持有的股權(quán)；撤銷清算則無需股東同意，監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為該金融機(jī)構(gòu)已基本沒有繼續(xù)經(jīng)營可能而直接撤銷其牌照進(jìn)入清算程序。最終的清算模式多會(huì)選擇“購買與承接”方式，不同的是有的政府會(huì)在此之前由監(jiān)管當(dāng)局接管，有的會(huì)成立過橋銀行承接被撤銷金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，其目的都是防止金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步惡化。三是運(yùn)用存款保護(hù)機(jī)制。實(shí)踐證明“購買與承接”方式是一種效率最高的清算模式，可以最大限度地減少資產(chǎn)變現(xiàn)與兌付存款的缺口。但很多情況下還會(huì)出現(xiàn)缺口，因此需要額外的保護(hù)機(jī)制抵補(bǔ)缺口以維護(hù)存款人信心。上世紀(jì)30年代美國建立存款保險(xiǎn)制度后，越來越多的國家建立了類似的存款保險(xiǎn)基金來抵補(bǔ)兌付存款的缺口，也有部分國家使用中央銀行或財(cái)政資金來抵補(bǔ)缺口。這個(gè)“三位一體”的高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)處置與退出機(jī)制安排還是較為成功地遏制了金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染與外溢，在單體金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)性危機(jī)之間豎起一道堅(jiān)實(shí)的防火墻。特別是在上世紀(jì)80年代末美國發(fā)生儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)期間，監(jiān)管當(dāng)局和存款保險(xiǎn)公司共同處置退出了2000多家小型存款類金融機(jī)構(gòu)，較為成功地將這場中型危機(jī)控制在局部范圍之內(nèi)。