二、建立金融風險處置和退出機制需要未雨綢繆

隨著我國利率市場化的改革加快，銀行借貸利差大大縮小，各類金融機構利潤會不斷收縮，經(jīng)營成本和風險會顯著上升，金融機構經(jīng)營失敗的概率也會大為增加。與此同時，我國經(jīng)濟進入新常態(tài)和深度調(diào)整期，經(jīng)濟增速下行的壓力依然很大，長期高速增長中積累的金融風險已開始暴露，需要有關監(jiān)管部門提前做好應對風險的制度和規(guī)則準備。同時隨著由民間資本發(fā)起設立中小銀行等金融機構的推開，金融機構之間的競爭將更為激烈，在增強金融體系活力與效率的同時，也要為可能出現(xiàn)的優(yōu)勝劣汰做好準備，通過處置與退出機制建設以實現(xiàn)高風險金融機構在沒有政府救助前提下的平穩(wěn)、有序退出。我國持續(xù)的金融改革深化和金融資產(chǎn)規(guī)模的增長，過去完全靠政府和中央銀行救助來應對金融風險的做法已難以為繼。2015年底，我國銀行業(yè)金融機構資產(chǎn)總額達170萬億元，是當年GDP總額的3倍左右。龐大金融體系的安全與穩(wěn)定必須依靠自身的資本、撥備儲備以及成熟可靠的處置與退出機制，方能使金融風險得到及時的隔離與化解。

現(xiàn)階段對高風險金融機構的處置與退出機制建設已經(jīng)不僅是純學術問題，而是一個緊迫的實踐問題。建立金融風險的處置機制是為了防范金融風險的傳染與外溢，使單個有問題的金融機構的經(jīng)營失敗不致蔓延為全面的系統(tǒng)性危機。在隔離風險的基礎上允許經(jīng)營失敗的金融機構退出市場，避免金融體系陷入“一限就死、一放就亂”的惡性循環(huán)，實現(xiàn)金融安全與金融效率的平衡。按照黨的十八屆三中和四中全會的精神，圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，依法監(jiān)管與化解金融風險就必須深化金融體制改革，加快建立市場化、法制化的市場退出機制。政府負有維護金融安全的職責，政府及金融監(jiān)管部門在處置金融風險中的作用是完善制度機制，強化市場紀律，防范道德風險，提高金融活力，意味著金融安全應由市場化、規(guī)范化、法制化的處置與退出機制替代。而對高風險金融機構的處置與退出，政府救助只能是最后的防線，只有在嚴重影響金融安全的情況下才會實施。

金融機構處置和市場退出機制是一項復雜的系統(tǒng)性工程，也是完善我國金融體系使其更富彈性和抵御風險沖擊能力的重要前提。因為任何金融監(jiān)管都不能保證金融機構只生不死，也不能避免部分金融機構經(jīng)營失敗，應該把高風險金融機構的平穩(wěn)有序退出機制作為金融體系優(yōu)勝劣汰的重要組成部分，通過自我清理、自我修復的機能建設，保持金融體系的生機與活力，這是成熟的大型經(jīng)濟體必須具備的重要金融制度安排。

2002年巴塞爾委員會在總結過去歷次危機及各國應對實踐的基礎上，發(fā)布了《高風險金融機構識別與處置指引》，總結了有效處置與退出機制的一些關鍵特征，其中包括：一是要及時識別和發(fā)現(xiàn)高風險金融機構。各監(jiān)管當局在日常監(jiān)管中動態(tài)監(jiān)測金融機構所存在的問題和風險積累程度，分析判斷問題的嚴重程度和風險等級作為分類處置的依據(jù)。二是與風險等級相適應的處置手段。廣義的處置包括早期糾正措施，如限制金融機構業(yè)務開展、要求股東注資、限制股東權利、整改內(nèi)控制度、更換高級管理人員等，一般適用于風險等級不太高、問題不太嚴重的情形。對高風險金融機構所采取的措施包括促其重組和撤銷清算。兩者的區(qū)別在于，促其重組需要獲得金融機構股東尤其是主要股東的積極配合，愿意接受新股東或出售所持有的股權；撤銷清算則無需股東同意，監(jiān)管當局認為該金融機構已基本沒有繼續(xù)經(jīng)營可能而直接撤銷其牌照進入清算程序。最終的清算模式多會選擇“購買與承接”方式，不同的是有的政府會在此之前由監(jiān)管當局接管，有的會成立過橋銀行承接被撤銷金融機構的債權債務關系，其目的都是防止金融機構風險進一步惡化。三是運用存款保護機制。實踐證明“購買與承接”方式是一種效率最高的清算模式，可以最大限度地減少資產(chǎn)變現(xiàn)與兌付存款的缺口。但很多情況下還會出現(xiàn)缺口，因此需要額外的保護機制抵補缺口以維護存款人信心。上世紀30年代美國建立存款保險制度后，越來越多的國家建立了類似的存款保險基金來抵補兌付存款的缺口，也有部分國家使用中央銀行或財政資金來抵補缺口。這個“三位一體”的高風險金融機構處置與退出機制安排還是較為成功地遏制了金融風險的傳染與外溢，在單體金融機構風險與系統(tǒng)性危機之間豎起一道堅實的防火墻。特別是在上世紀80年代末美國發(fā)生儲貸機構危機期間，監(jiān)管當局和存款保險公司共同處置退出了2000多家小型存款類金融機構，較為成功地將這場中型危機控制在局部范圍之內(nèi)。